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水库移民与发展权

法学硕士研究生 石安洲

摘要：水库移民是一种非自愿移民，这一人口迁移过程不具有市场选择性，特别是由于移民从原居住地搬迁进入安置地往往是一个突变过程，这一过程必将导致移民居住的自然环境与人文环境发生深刻的变化，从而引起移民的生产方式、生活方式、人际关系等方面发生急剧的变化。重视水库移民的人权从法哲学角度来讲，这种权利主要表现在宪法基本权利所体现的精神上，具体表现为移民的发展权。

关键词：水库移民 发展权

一
关于移民的定义学术界有许多不同的意见，葛剑雄著的《简明中国移民史》指出：“我们对移民的界定是：具有一定数量，一定距离，在迁入地居住了一定时间的迁移人口。”同一作者在《中国移民史》第1卷中更明确地指出，上述定义是“根据中国历史上人口迁移的特点和本书的宗旨”，而“为本书确定的移民的定义” 。看来这是适用于中国移民史的定义，而不泛指一般的移民定义。在这里，我们需要讨论的是能够适用于一般移民和移民研究的定义。《大美百科全书》指出：“广义而言，人类的迁移是指个人或一群人穿越相当的距离而作的永久性移动。”这里强调了“相当的距离”和“永久性移动”。 也有工具书作出这样的定义：“移民是指人口在地理上或空间上的流动，或在不同地区间的移动，从原住地移到目的地因而居所发生改变。这种迁移是属于永久性的。”“移民这个概念只是适用于比较能够定居的人口。” 有的则强调移民是“相对持久的运动”。 有的也指明是“永久定居的人”。 有的则认为迁移是“人们离开原居住地，超过一定行政界限，到另一个地方居住的移动”，而“实行迁移的人口称为移民”。
笔者认为移民可分为自愿移民与非自愿移民。人类在谋生存求发展的过程中，离不开自然环境、经济环境和社会环境。当这种协调关系遭到破坏或比例失调时，他们的生存和发展就会遇到严重的挑战与威胁。为此，人们择地迁移，通过迁居开发新的资源，开创新的环境。这种迁移，虽然有远有近，但完全出于移民的自愿，是主动的，没有任何强迫命令。人们称这种移民为自愿移民，就是指由于某种重要原因，放弃原来的生存环境，带着能搬走的主要财产，在异乡取得合法的定居权利，有所在异地的注册户口(或持有异国的国籍等身份证明)，到新地方重建家园，重新安排生产生活。
而兴建水库需形成库容大小不等的水库，因而淹没及其影响将是不可避免的事情。水库淹没有经常淹没与临时淹没、直接淹没与淹没影响(即间接淹没)之分，都对当地国民经济带来一定的损害、破坏，如淹没城镇、村庄、农田、山林、文物古迹、专项设施等，这是众所周知的。由于水库的淹没与影响，破坏了原有人与环境的协调关系，使原居住的群众失去了习以为常的居住地和劳动对象等生产生活资料，同时不得不舍弃原有家园，迁移他处，重建家园，调整生产生活秩序，适应新的人文及社会经济环境。这种迁移，都是出于不自愿的，是被动的。这种移民，一般称为非自愿移民。水库移民就属于非自愿移民。
无论是自愿或是非自愿移民，他们总是希望迁居后比原居住地环境更优美，生存条件比原先更好，能较快地摆脱贫困和落后的面貌。不管自愿与非自愿移民都习惯于原先的谋生手段，一旦失去原有资源后，谋生便发生困难，竞争力弱，较难恢复原有生产生活水平，因此往往需要政府一系列的扶持和优惠政策。
水库移民是一种非自愿移民，这一人口迁移过程不具有市场选择性，特别是由于移民从原居住地搬迁进入安置地往往是一个突变过程，这一过程必将导致移民居住的自然环境与人文环境发生深刻的变化，从而引起移民的生产方式、生活方式、人际关系等方面发生急剧的变化。根据世界银行的研究，迁移对移民可能产生一系列的影响，其中包括：原有的生产体系被破坏，生产性的收入来源丧失，人们被重新安置到另一个可能使他们的生产技能不能充分发挥、而且资源竞争更加激烈的环境中，乡村原有的组织结构和社会关系网被削弱，家族群体被分散，文化特征、传统势力及潜在的互相帮助作用被减弱等等。 由此，贫困成为移民面临的最大风险，也是一项困扰库区发展和社会和谐的重大历史性课题。正如阿马蒂亚森所言：“饥饿是指一些人未能得到足够的食物，而非现实世界中不存在足够的食物。” 从法律角度来看，包括表现极端的饥饿在内的贫困问题，在某种意义上，集中体现为一种社会产品分配的制度选择问题。采取各种措施，彻底消除移民的贫困是摆在党和政府面前的一项长期而艰巨的任务。
在改革开放的初期，单纯强调发展很容易形成社会共识；但在社会发展到一定阶段，社会财富增多，而贫富差距越来越大的今天，我们仍然强调为了发展，就一定要牺牲少部分人的利益和权利的话，那就难说是一种理性的选择。社会发展将继续要求改变对土地和水的使用，这样就不可避免地产生不同程度的工程性非自愿人口迁移，但这并不意味着发展的收益和代价的不平等分配本身是必然的或在道德上是正当的。发展是为了让所有人生活得更好，没有理由认为这种生存空间的再安排和由此带来的对非自愿移民的不利损害是不可避免的。但是这种状况往往是会发生的。如果发展的成本和收益不公平分配，一些人享受着发展的成果，其他人则承受着发展带来的痛苦，这完全有悖于发展的目标。权利大师德沃金认为，权利要求的核心是一个人有权利保护自己免受大多数人的侵犯，即使是以普遍利益为代价也是如此。
2004年宪法修正案将人权写入宪法，意味着人权从一种话语表达转变成肯定无疑的中国人的宪法性权利。水库移民的人权保护应当建立在移民权利保障基础之上，其本质内涵是移民人权的保障和维护。人权“直接以人之作为人所应有的全面发展和完善作为绝对根据……并将人在类上的认同和对现实的批判所提出的要求，落实为每个人应该而且必须通过某种制度化程序来主张的权利，从而指示了一种新的社会结合形式”。 从人权保障的法哲学角度来讲，这种权利主要表现在宪法基本权利所体现的精神上，具体表现为移民的发展权.
二
发展权的理念根植于《联合国宪章》、《世界人权宣言》和人权两公约之中。1945年联合国大会通过的《联合国宪章》就已包含了发展权思想。《联合国宪章》确认的联合国的宗旨之一是“促成大自由中之社会进步及较善之民生”，以及“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”。
首次较为系统地对发展权内容进行规定的，是1969年联合国大会第2542号决议通过的《社会进步与发展宣言》。《社会进步与发展宣言》从发展原则、发展目标、发展方法和手段三大方面正面阐明了“发展”的要义。《社会进步与发展宣言》指出，社会进步与发展的目的应在尊重与符合人权和基本自由的条件下，不断地提高所有社会成员的物质和精神生活水准。强调指出各会员国应有责任采取各种旨在促进整个世界社会进步，特别是帮助发展中国家加速其经济发展的对内对外政策，以缩短和消除发达国家和发展中国家之间生活水平之差距。
20世纪60年代，随着国际社会对发展问题的关注程度不断加深，广大发展中国家争取自身发展的运动风起云涌，引起了人们对发展权作为一项人权这一问题的思考和探索。最早提出发展权利主张的是非洲的阿尔及利亚正义与和平委员会于1969年发表的关于“不发达国家发展权利”的报告，该报告首次使用了“发展权利”四个字。而第一次明确提出“发展权”概念并尝试给发展权下定义的，则是塞内加尔第一任最高法院院长、人权国际协会副主席，联大人权委员会委员凯巴·姆巴耶。1976年他在斯特拉斯堡人权国际协会开幕式上，发表了一篇题为《作为一项人权的发展权》的演讲，他指出，发展权是一项人权，因为人类没有发展就不能生存，所有的基本权利和自由必然与生存权、不断提高生活水平权相联系，也就是与发展权相联系。至此，发展权概念正式被提出。
1979年11月23日，第34届联合国大会通过了《关于发展权的决议》，再次强调发展权是一项基本人权。决议指出“发展权利是一项人权，平等的发展机会既是各个国家的特权，也是各国国内个人的特权”，这是“发展权”概念首次出现在联合国大会这一最大范围的国际组织的名义通过的决议之中。该决议的颁行，标志着国际社会已对发展权予以了确定和认可。1986年12月4日，联合国大会第41/128号决议通过《发展权利宣言》，第1条明确宣布发展权是一项不可剥夺的人权。该宣言原则性阐释了发展权的主体、内涵、地位、保护方式和实现途径等基本内容。宣言指出：“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进、享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都获得充分实现”；发展权的主体既包括个人也包括集体；对一国的发展权而言，其余各国是责任主体(第2、3条)；所有人权和自由都是不可分割和相互依存的，各国应采取措施扫除发展的障碍，确保所有人平等地享有社会发展的成果及参与社会的发展。发展权在国际一级主要体现着发展中国家的要求与主张。1993年在奥地利维也纳召开的第二届世界人权大会再次确认，发展权是一项集体人权，也是一项个人人权，它和生存权一样，是最重要的基本人权。会议通过《维也纳宣言和行动纲领》，进一步重申：《发展权利宣言》确立的发展权是一项普遍的和不可剥夺的人权，是基本人权不可分割的一部分。《发展权利宣言》是在《世界人权宣言》通过38年以后联合国通过的又一部十分重要的国际人权文献。
总之，发展权是参与和享有发展进程及其结果的权利。在此进程中，所有人权和基本自由最终都将充分实现。
三
在计划经济体制下，由于行政垄断造成相当任意的财富分配格局，而大型水利工程一般都是建设在贫困落后的山区，所以水库移民的发展权问题一直备受关注。具体说来，对于水库移民所要求的发展权的规定至少应把握以下三个方面：
其一，任何权利都是对现存经济结构的反映和对与富、落后与先进的悬殊，这就要求以发展权形式对现实存在的不平等社会关系进行矫正。以三峡工程为例，在三峡工程修建过程中，长江水利委员会组织制定的移民补偿标准的一个最基本的原则是按原规模、原标准、恢复原功能进行补偿。“三原补偿”原则按重置价值进行原样补偿，有欠科学与公平之处：1、是以1994年的物价水平为基准，对一个跨越十八年之久的移民项目进行补偿，不符合经济等价补偿法则。2、是随着经济的进步、经济规模的扩大、人口的增加和生活水平的提高，房屋、城镇、街道等基础设施是“百年大计”，不能也不应该按照1994年规模、质量重建，必须扩大规模、提高质量和档次，但是，“三原补偿”原则是不允许这样来做的。比如云阳原来县城主干道仅六、七米宽，新县城因将主干道修到三十米宽，就受到有关部门多次批评，说移民经费中只包括对淹没损失的原样补偿，库区的发展主要靠自己，靠今后。3、是三峡工程几十年论证，是库区基础设施几十年不能扩建，与长江下游地区相比，差距几十年，按重置价值进行原样补偿，经济机会损失完全由库区承担，违反公平原则。尽管移民工作对库区发展格局有着决定意义的影响，但移民资金里却几乎没有考虑可供当地发展的余地。因此，库区许多县的移民计划与当地的中长期发展规划是脱节的。这里涉及到一个复杂的问题，到底如何看待和处理库区移民的发展权。
其二，每一项权利都表明主体在该权利领域内拥有最广泛最深刻的自由。就水库移民所要求的发展权而论，任何层次和任何方面的库区和水库移民发展的不健全都将导致片面畸型的发展以至最终窒息发展。如在理论上片面强调经济发展观点，往往容易导致对资源的掠夺性开发，从而导致违反科学发展进程的畸型发展。所以水库移民所要求的发展应当是一种人的全面发展和自由。
早期的发展观将“发展”等同于“增长”即经济发展，认为现代化的过程就是经济增长甚至工业化的过程，但单一经济的畸形发展却带来了一系列严重后果，如环境恶化、生态危机、贫富悬殊、传统文化价值观崩溃、社会动荡，出现了“有增长而无发展”的现象。其实“发展”既是一个静态的概念，更是一个发展的概念，只有在动态变化中才能科学地把握住它的真谛。在经历了西方发展中心论和经济发展观的演变后，自20 世纪80年代以来，各种社会联系日渐紧密，大量社会问题、社会矛盾的不断涌现，人们对发展的观点突破了以往单纯的经济发展的局限性认识。将“增长”等同于“发展”，认为“增长的影响将导致间接地增大政治和公民权利，一个更高的GDP将会直接地转变成对所有人的更好的工作、更高的生活水平、医疗的改善和更好的教育”的片面发展观已被抛弃。总之，随着人类的时空观念和社会历史视野的拓展，发展的观念正在发生根本性转变和实质性进展，集中体现为从单纯的经济增长转变到以人类社会全面发展为宗旨，将发展理解为社会经济、政治、文化各子系统的相互促动与人类生活方式、心理层面与价值系统的重构；强调以人为中心的发展，要求社会平等、和谐，实现未来发展与现实关怀的平等。
其三，任何权利都是主体对权利义务关系的反映和实践，这就需要理解发展权主体行使发展权的行为方式或参与方式及参与程度、参与结果。因此，水库移民拥有发展权的内在要求必须是移民主动参与的发展方式，这也是水库移民的本质要求，和我们所提倡的变被动移民为主动移民的观点是吻合的。质言之，人们应该从移民对发展目标的接近或作用程度的运动过程来分析移民以何种方式和在何种限度内投身到实现发展权的活动中来，要以“参与度”作为参照系来衡量是否切实赋予水库移民以发展权或水库移民享有发展权的程度的高低。严格来说，只有当水库移民真正地投入库区社会发展的各项事业的实践并占有实践活动的成果，才谈得上已经实际享有了发展权。因此，“发展权是参与发展、促进发展和享受发展的总和。”


综上，笔者认为重视水库移民的发展权体现了当代中国水库移民方式改革的人权保障趋势和方向，具有巨大的历史进步意义。但在我们的具体工作中必须修正对发展权的片面理解，把握水库移民权利保障的实质。

参考文献
1、葛剑雄等著：《中国移民史》第1卷[M]，福建人民出版社1997年版
2、《社会科学大辞典》（社会学）[Z]，台北商务印书馆1973年版
3、( 美 ) 迈克尔.塞尼：《移民与发展》，河海大学出版社1999年版
4、( 印度 ) 阿马蒂亚森著：《贫困与饥荒》，转引自孟庆瑜《：反贫困法律问题研究》
5、( 美 ) 德沃金著：《认真对待权利》，信春鹰等译，中国大百科全书出版社 1998 年版
6、夏勇：《人权概念起源》，中国政法大学出版社 1992年版
7、汪习根《发展权法理探析》，载《法学研究》1999年第4期

证券投资基金发起人法律地位初探

何小明


摘要：现行基金法没有明确基金发起人的法律地位的规定，但基金发起人既是基金合同缔结者，又是受托人的决定者，作用不可忽视，而学术届对基金发起人的法律地位也存有争论，因而深入探讨基金发起人的法律地位，仍有非常重要理论和实际意义。本文将立足于投资者保护和基金业健康发展的基金立法目的，对基金发起人的法律地位作一点探讨。

关键词：投资者保护 证券投资基金 基金发起人 法律地位

Hexiaoming

( Law school,Guizhou University , Guiyang Guizhou 550025)

Abstract:There is no specific provision on the legal status of sponsors of security investment funds in current law.while the sponsors of security investment funds are both the subject who enter into the contract and the subject who determine the trustee,therfore,they play important roles in the operation of funds. there still are some argutions about their legal status, as a result ,it's still significative to study the legal status of fund sponsors thoroughly in the theory and practice sense.This text tries to make some study of the legal status of the sponsors of security investment funds on the foothold of investor protection with the fund legislative purpose of the fund industry health development.

Key words: Investor protection Security investment funds Sponsor of security investment funds Legal status



证券投资基金是十九世纪人类伟大的创造，伴随金融创新和金融全球化而方兴未艾，我国自1991年武汉证券投资基金诞生以来，基金市场蓬勃发展，截止2004年10月底，国内已有基金公司44家，基金的资产净值达3244.88亿元。基金业发展迅速，而立法研究滞后，2003年《证券投资基金法》在一定程度上弥补了基金立法的空白，塑造了二元受托人的中国式基金，但对于基金法律关系当事人规定不足，特别是证券投资基金发起人法律地位留下空白，不得不说是一种遗憾。基金发起人虽然只存在基金发起阶段，但却是基金合同的缔结者，同时又是基金管理人和托管人的决定者，在整个基金的发展中扮演着不可忽视的角色。而基金发起人是否证券投资基金的当事人理论界一直存在争论，因而深入探讨基金发起人的法律地位，仍有非常重要理论和实际意义。本文将立足于基金立法目的，在对契约式基金的结构重新构造的基础上对基金发起人的法律地位作一点探讨。（trustlaws.net编辑）

一、 基金立法与投资者本位

证券投资基金既是一种投资工具又是一种制度，作为一种制度总是体现出一定的法律关系，投资基金无论是公司型还是契约型基金都是“受人之托，代人理财”的理念的体现，因此本质上属于信托法律关系，但由于其投资对象是证券，因此也要遵守大量证券法律规范，而公司型基金则还要受公司法的调整，但无论哪种法都是民商法的一部分，都应以投资者或受益人为本位。证券投资基金作为一种特殊的理财设计比公司法和证券法离投资者更远，其特殊的结构，复杂的关系，信息的不对称，诉讼的弱势使得对投资者的保护犹为重要。而从多年来我国证券市场的发展来看，证券制度设计的错位导致股票市场长期非理性的发展，投机气氛浓厚，价值投资理念屡受打击。我国股票市场的引入一开始就是“服务于国有企业改革上”[1]，担负着为国有企业的发展筹集资金以及促进国有企业转换经营机制的沉重使命，无意中迷失了投资者保护的方向。近年来，亿安科技、蓝田股份、银广厦的恶劣侵权行为相继曝光，广大投资者要求法律保护的呼声日益高涨。由于我国的基金业是与股票市场同步成长的，因此股票市场的恶习不可避免的要折射到基金市场上，我国基金引入的初衷是通过发展投资基金来稳定资本市场和提高市场效率，“基金要为稳定市场服务，是中国理性机构投资者的生力军”[2]，然而投资基金的实际运行状况不仅未达到目的，反而使市场行为更加不规范，正如《财经》杂志2000年10月发表的《基金黑幕》指出的一些基金管理公司利用超强的经济金融实力进行不正当竞争“对倒”“倒仓”“锁仓”“高位接仓”，加之，基金管理人进行大量违规关联交易损害投资人的利益。如果坐任基金管理人操纵市场，损害投资人利益，势必造成市场混乱，投资人丧失信心，影响基金业的发展。因此基金立法必须将投资者的保护置于首位，“投资人特别是中小投资者权益的保护是基金业立法的一个核心问题”[3]。

为在基金业中贯穿这一宗旨2003年《证券投资基金法》针对目前基金管理的问题特设立了基金持有人大会并对违规基金关联交易作出了系列禁止性规定，但是笔者认为仅基金持有人大会不能解决投资者利益保护的问题，而重新定位基金关系人的关系特别是发起人的法律地位则能一定程度上弥补投资者保护的真空。

二、基金发起人与投资者保护

基金关系即证券投资基金法律关系，是指存在于基金设立、运行、清算过程中的受基金法律调整的以当事人之间的权利与义务为主要内容的社会关系。基金关系当事人指基金关系的主体，即参加基金关系，并享受权利承担义务的人。基金关系主体广泛存在于基金投资中。基金关系主体有基金发起人、基金管理人、基金托管人、基金持有人。基金投资的法律关系属于信托法律关系，其中基金持有人既为委托人又为受益人，基金管理人和基金保管人为共同受托人，而基金发起人的法律地位一直没有定论。基金发起人是指设立和拟设立基金负责基金筹建工作，并在基金筹建中享受权利和负担义务的人。基金筹建工作包括：起草有关法律文件和办理设立手续；办理基金证券的发行事宜，募集资金，创设证券投资基金；基金管理人与基金托管人的聘任事宜。

关于发起人是否基金关系主体，学者一直有争论，一种认为基金发起人作为基金契约当事人于法理不合。因为发起人是证券投资基金设立的策划者和组织者，其行为及权利义务均发生在基金设立之前；基金设立后，发起人便退出了基金的运作，不可能享有基金契约当事人的权利并承担相应的义务[4] 。另一种观点认为基金发起人是基金法律关系的主体但只是设立阶段的主体。[5]笔者认为发起人的法律地位要置于投资者利益保护这一立法宗旨中考虑。基金设立同样是基金投资中不可缺少的一个环节，而且这个环节对基金的健康发展和投资者保护起着关键的作用。在基金设立阶段发起人负责组织基金，起草基金契约，决定基金管理人与托管人，而基金契约是基金各阶段基金关系当事人的“根本大法”，是其权利义务的根据，而管理人和托管人则是基金关系的重要当事人，与投资者利益密切相关，可以说牵一发动万家，因此基金发起人是基金设立中不可忽视的角色。为保护投资人利益并保障基金的健康运行，法律必须对发起人的权利义务作出规定，因此至少在设立阶段发起人是基金关系当事人。

但是基金设立后，基金发起人的地位发生了转化，或者（1）只购买基金成为单纯的基金持有人和受益人，（2）转化为基金管理人，同时持有基金份额，兼委托人、受托人与受益人于一身，（3）由于03年基金法未规定发起人须持有一定比例基金份额，因此还有可能只转化为基金公司而不持有基金份额，（4）或者完全退出市场，从而存在四种去向。发起人的这四种去向将直接影响投资基金主体的关系，影响投资者的保护。

从上可看出在基金运行阶段发起人形式上已经退出，但除了第四种外发起人仍然以角色转化的方式影响基金运行。第四种情况在实际上是不存在的，因为基金投资是一种商事行为，以盈利为目的，基金发起人是理性的，如果基金发起人只承担基金未设立时所募集资金本息返还的责任而不参与投资管理享受任何利益，发起人就不会设立基金。其它三种情况来看发起人的权利义务被运行阶段的其它主体所继承，这样在基金立法中发起人的归属就有三种方式：一为基金投资者，二为管理人，三为投资者兼管理人。这种定位出于两种考虑：（1）出于保护基金发起人的积极性考虑及保证基金的顺利成立。（2）出于保护基金投资者的利益的考虑。两者相比后者远比前者重要。基于对投资者利益保护的考虑笔者认为发起人的归属应为投资者的共同委托人。

在基金发起设立阶段,基金发起人扮演的角色盖过了后来的基金持有人，行使基金合同签定权，基金管理人和保管人选择权，这两项权利都事关基金健康运行和运行中基金主体的权利义务。而从“经济人”的角度来看基金管理人有一种自发的为自己的利益而损害投资者利益的倾向。基金管理公司是一个自身利益的机构，基金投资者与基金管理人之间追求的利益目标并不一致。基金投资者追求货币收入的最大化，基金管理人除追求货币收入最大化外，还有非货币收入的最大化，有时非货币收入的最大化目标甚至超过货币收入最大化。[6]基金公司还可能为追求业绩和管理费收入而采取损害投资者利益的冒险策略；在股市低迷时为明哲保身而违背诚信原则擅自突破股票投资的下限，大量转为投资债券票据，将股票型基金转为债券型基金，违背投资者最初投资取向等等。因此从投资者利益保护的立场出发有必要通过法律发起人的法律规定，使发起人利益与投资者利益挂钩，强化对投资者的保护。

基于上述，笔者认为应从强化投资者利益保护立场出发对运行阶段基金关系重新构造，增加共同委托人，使其全面继承发起人的权利义务，由基金持有人大会对共同委托人进行监督。设立共同委托人同时还可以弥补基金持有人大会的不足。根据现行基金法75条基金持有人大会的召开要有代表基金份额50%以上的持有人参加，就审议事项的决定应经参加大会基金持有人所持表决权的50%以上通过，而转换基金运作方式、更换基金管理人或者基金托管人、提前终止基金合同，应当经参加大会的基金持有人所持表决权的2/3以上通过。一般的基金管理公司大都认购一定数量的基金，假定基金管理人认购15%的基金份额，则之外的基金持有人要行使对抗管理人的权利实际上须经代表基金份额59%以上的持有人同意，而要行使管理人的变更权则实际上须经代表基金份额78%以上的持有人同意。再加上缺乏专业知识和足够信息，当遇到投资者利益受到损害时，他们利用持有人大会行使基金管理人变更权的可能性不大，大多会选择用脚投票，重演股市上的“一股独大”，因此基金持有人大会的作用是有限的。如果由参加基金组建的基金发起人作为共同委托人，参与行使重大事项的审议权及委托人更换权的行使则可有效弥补这一缺陷。

三、发起人的法律地位


综上所述，法律有必要对基金发起人的法律地位加以规定，就发起人的法律地位而言体现为市场进入资格和权利义务。就资格而言，我国曾对之进行规定，如97年的〈证券投资基金管理暂行办法〉规定：我国基金主要发起人为按照国家有关规定设立的证券公司，信托公司，基金管理公司。发起人必备条件为（1）每个基金发起人的实收资本不少于3亿元，主要发起人有3年以上从事证券投资的经验，并连续盈利的纪录，但基金管理公司除外；（2）每个基金发起人有健全的组织机构和管理制度，财务状况良好，经营行为规范；（3）有符合要求的经营场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施；（4）有明确可行的基金发行计划；（5）中国证监会的其他有条件。此外《开放式证券投资基金试点办法》规定：开放式基金由管理人设立，即开放式基金的发起人为基金管理公司。除符合〈暂行办法〉（3）（4）（5）项规定条件外还应当具备（1）有明确、合法、合理的投资方向；（2）有明确的基金组织形式和运作方式。（3）基金管理人和托管人无重大违法、违规行为。

从各国立法实践来看，公司型基金的发起人直接适用公司法的有关规定，契约型基金的发起人的资格则由信托法或投资基金法加以规定。如以公司型基金为主的美国40年的《投资公司法》没有规定发起人的资格，但01年版的《台湾信托投资事业管理规则》规定：（1）证券投资基金发起人投资信托企业，即基金管理人。（2）发起人的自有资本不得低于3亿新台币。又如日本93年《证券投资信托法》规定委托公司(基金管理人)是证券投资基金的申请人，必须是资本不少于5000万日元的股份有限公司，其人员、证券投资能力、收支预测方面应符合设立基金并作为委托公司的资格。[7]（信托法律网编辑）

遗憾的是，现行基金法没有对基金发起人的资格加以规定，而要对之加以规定须考虑以下三因素：（1）基金的顺利成立，（2）基金设立后的基金资金安全。（3）基金投资者的利益保护。笔者认为投资者的利益保护又是重中之重。因为在我国证券市场极不规范，缺乏诚信，投资人保护机制极度弱化的情况下，强化投资者利益保护是基金立法的必然取向。基于这些考虑，基金发起人的资格除应具备《暂行办法》规定的5项条件外还应作以下规定：（1）基金发起人应持有一定比例基金份额，且在基金存续期间不得赎回或转让。这是为了防止发起人为自己利益损害投资者利益而采取的将发起人利益与投资人利益捆绑的措施。“各国立法中出于防止发起人‘机会主义’的倾向均对其投资比例和基金券持有期限做出特别规定，如必须认购基金单位35%的份额或在基金存在期间不得转让或不得要求赎回其持有的基金券等。”[8]（2）基金管理人可以为基金发起人，但不可以是唯一发起人。有学者根据现行基金法36条“基金管理人依照本法发售基金份额，募集基金”认为基金发起人只能是基金管理人[9]，其实这是误解，这只是对基金管理人的职责和权利的描述，不能据此认为基金管理人就是基金发起人，事实上与97年〈证券投资基金管理暂行办法〉相比基金法并未明确规定发起人的法律地位。鉴于基金管理人由基金发起人选定，基金发起人作为基金的共同委托人根据基金契约将基金委托给基金管理人，如果基金管理人与基金发起人重合则会出现委托人自己委托自己的情况，因此就存在如何签订委托合同以切实维护基金投资者利益的问题。基于此，笔者认为法律应禁止管理人成为唯一发起人。