关于进一步加强12315“五进”规范化建设的意见
国家工商行政管理总局
关于进一步加强12315“五进”规范化建设的意见
各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级市工商行政管理局、市场监督管理局：
为了切实保护消费者的合法权益，大力推进12315行政执法体系“四个平台”建设，建立健全社会消费维权网络，积极促进社会管理与创新，切实维护社会和谐稳定，现就加强12315进商场、进超市、进市场、进企业、进景区（以下简称12315“五进”）规范化建设的有关问题，提出如下意见。
一、进一步提高思想认识，切实推进12315“五进”规范化建设
党的十七届五中全会明确提出，要“加强和创新社会管理，正确处理人民内部矛盾，切实维护社会和谐稳定”。今年政府工作报告明确强调，要“把社会管理和公共服务摆到更加重要的位置，切实解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题”。推进12315“五进”工作，扩大社会消费维权网络的覆盖面，引导和督促经营者履行消费维权的社会责任，促进消费纠纷和解，既是12315行政执法体系“四个平台”建设的重要组成部分，也是工商行政管理部门创新社会管理的有效形式。在商场、超市、市场、企业、景区设立“消费维权服务站”，充分发挥12315网络体系在消费者利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障等方面的积极作用，对于更加有为强化消费维权，畅通维权渠道，提升消费维权水平，及时化解消费纠纷，改善消费环境，扩大消费需求，促进经济发展和社会和谐稳定具有重要的现实意义。各级工商行政管理部门要从保障和改善民生、推动科学发展、构建和谐社会的高度，进一步提高思想认识，更新消费维权理念，充分认识加强12315“五进”规范化建设的重要性和必要性，切实增强工作责任感和使命感，采取积极有效措施，加大工作力度，创新消费维权工作机制，努力把12315“五进”规范化建设切实抓紧抓好，抓出新的成效。
二、严格“消费维权服务站”的设立范围和条件，切实健全社会消费维权网络
（一）健全12315“五进”社会消费维权网络
各级工商行政管理部门要在过去工作的基础上，积极引导和督促本辖区内商场、超市、市场、企业、景区设立和完善“消费维权服务站”，并落实相关工作人员，由经营者及时受理和处理消费者投诉，认真负责地与消费者协商解决消费纠纷，切实履行消费维权社会责任。各级工商行政管理部门要把12315“五进”作为消费维权工作网络的延伸，按照“五个更加”的要求，加强与经营者的联系沟通，认真总结经验，采取切实可行措施，结合当地实际研究确定本地区12315“五进”的工作方案。12315“五进”的具体范围和标准由各省（自治区、直辖市）工商行政管理局制订并组织实施。
（二）严格“消费维权服务站”基本条件
“消费维权服务站”应当具备以下基本条件：一个相对固定的场所、一块标识标志牌、一名以上专职或兼职的工作人员、一块宣传栏、一部相对固定电话、一台计算机、一本受理和处理消费者投诉登记簿、一套受理和处理消费者投诉的工作制度。
标识标志牌应悬挂在经营场所的显著位置，内容应载有“消费维权服务站”的名称、工作人员的姓名、照片、联系电话以及受理消费者申诉举报的统一电话号码，即12315号码。同时，还应标明辖区工商所责任区监管执法人员的姓名、照片和联系电话。
三、严格工作职责和工作程序，切实推进“消费维权服务站”规范有序运行
（一）明确“消费维权服务站”工作职责
《消费者权益保护法》规定，保护消费者的合法权益是全社会的共同责任。商场、超市、市场、企业、景区设立“消费维权服务站”，协商和解消费纠纷，是依法履行社会责任的重要内容。“消费维权服务站”主要职责是：建立健全商品质量和服务规范承诺、不合格商品退市、消费纠纷和解与消费侵权赔偿等制度；向本单位职工宣传有关消费维权的法律法规；解答消费者有关咨询；受理和处理消费者的投诉，做好消费者投诉和解记录；定期汇总、报送和分析消费者诉求情况，有针对性地进行防范和加强自律；对消费者投诉集中的问题，及时向工商等有关部门反映。
（二）严格规范“消费维权服务站”工作程序
1.受理。依法解答消费者的咨询，认真登记消费者的投诉，并填写《“消费维权服务站”消费投诉登记表》（附件1）。
2.处理。耐心听取消费者的诉求，依据法律法规的规定和向消费者的承诺提出处理意见，与消费者进行协商和解。和解不成的，告知消费者可以向工商行政管理等有关部门申诉。
3.审核。对与消费者初步达成和解协议的，报送本单位有关领导审核，及时按照和解协议的约定履行义务。
4.反馈。对于消费者的诉求，当即难以答复和处理的，可以与消费者约定答复时间，研究处理意见后，及时向消费者反馈。
5.归档。消费者投诉处理完毕后，将《“消费维权服务站”消费投诉登记表》中的简要信息按照时间顺序记录到《“消费维权服务站”受理和处理消费者投诉登记簿》（附件2），并及时归档，妥善保存。同时，认真填写《“消费维权服务站”受理和处理消费者投诉情况汇总表》（附件3），按照经营者不同类型在相应栏目中填写数据，并按季度报送辖区工商所，由辖区工商所汇总填写到《12315“五进”工作情况统计表》（附件6）中按照规定和程序报送。
（三）建立健全“消费维权服务站”工作制度
1.建立健全受理和处理制度。明确受理、处理、审核、反馈、归档等基本工作程序，做到消费者投诉件件有登记，事事有结果。
2.建立健全信息报送和分析制度。按照要求向辖区工商所报送投诉处理情况、意见建议以及消费者投诉相对集中的问题等。定期对受理和处理的消费者咨询、投诉等情况进行汇总分析，了解掌握消费者咨询、投诉的热点问题。
3.建立健全管理和责任制度。根据消费者咨询和投诉情况，有针对性地加强和完善内部经营管理，进一步健全商品质量承诺、不合格商品退市、消费纠纷和解、工作考核等各项内部管理制度和责任制度，构建长效管理机制，切实履行消费维权的社会责任。
四、强化行政指导和监督，切实促进提高“消费维权服务站”的工作水平
（一）加强情况通报和维权互动工作
1.建立健全情况通报机制。工商行政管理部门定期或不定期地向经营者和“消费维权服务站”通报有关消费者权益保护的政策法律法规规定以及消费者申诉的情况，督促经营者落实自律制度和承诺制度。
2.建立健全消费维权互动机制。工商行政管理部门可以采取联网直通、三方通话等多种方式，加强与“消费维权服务站”的实时沟通，指导处理消费纠纷，切实提高消费纠纷和解效率。
3.建立健全受理和处理消费者申诉和举报的机制。对消费者与经营者不能达成和解，或者消费者发现经营者有违法经营行为而向工商行政管理部门申诉、举报的，工商行政管理部门要及时受理，并依法处理。
（二）加强对经营者的教育和指导工作
1.建立健全宣传教育制度。工商行政管理部门要加强对经营者的法律法规宣传教育，指导经营者诚实守信，提高经营者自觉履行消费维权社会责任的意识，切实对消费者负责。
2.建立健全培训制度。工商行政管理部门要采取开办培训班、在线指导、发放学习资料、指导消费纠纷和解等方式，组织“消费维权服务站”工作人员学习消费者权益保护法律法规和解决消费纠纷的知识，不断提高和解消费纠纷的能力。
3.建立健全日常联络制度。工商行政管理部门要与经营者建立日常工作联系，定期巡访，及时了解和指导经营者的消费维权工作。定期或不定期组织召开“消费维权服务站”负责人会议，研究工作，交流情况，总结经验，相互借鉴学习。
4.建立健全监督指导制度。工商行政管理部门要督促和指导经营者建立健全商品质量承诺、不合格商品退市、消费纠纷和解等制度。对处理消费纠纷不力或虚报处理消费纠纷结果的经营者，要通过行政约谈、发送建议书等方式及时进行行政指导。
5.建立健全联系人信息公开制度。工商行政管理部门要把工商所负责人及责任区监管执法人员的姓名、联系电话等信息在“消费维权服务站”进行公开，便于消费者联系。
6.建立健全对经营者的考核评价制度。工商行政管理部门要科学设置消费者投诉量、纠纷和解率、消费者满意率等考核项目，定期对经营者进行考核评价，提出指导意见，不断提高“消费维权服务站”的工作效能，真正把消费纠纷和解在企业、解决在源头。
（三）建立健全12315“五进”名录登记制度和信息化网络体系
各地工商行政管理部门要大力加强12315信息化网络体系建设，充分运用现代化信息技术手段提升12315“五进”工作的效能。要建立健全12315“五进”名录登记制度，由基层工商所认真填写《“消费维权服务站”信息登记表》（附件4）和《“消费维权服务站”信息登记汇总表》（附件5），作为工作档案留存，同时，上报县级工商行政管理局备案。
各省、自治区、直辖市工商行政管理局要组织好本辖区12315“五进”信息的汇总上报工作。《12315“五进”工作情况统计表》（附件6）由辖区工商所填写，报送县级工商行政管理局，由县级工商行政管理局录入《全国“一会两站”和12315“五进”名录管理系统》并按季度以书面形式逐级上报，再由省级工商行政管理局通过该信息网络系统和书面两种形式分别于每年7月15日前报送上半年数据和12月15日前报送年度数据，各地要按照时限要求及时报送工商总局消费者权益保护局。
五、加强组织领导，确保各项工作取得实效
（一）加强领导，认真组织实施。各地工商行政管理部门要将12315“五进”规范化建设作为消费者权益保护工作和“四个平台”建设的一项重要任务，切实加强组织领导，制定工作方案，精心组织，周密部署，采取切实可行的措施，确保工作顺利开展。要积极争取地方党委和政府对12315“五进”规范化建设的领导，协调解决工作中遇到的困难和问题。
（二）加强责任制度建设，注重分类指导。各地工商行政管理部门要建立健全责任制度，明确工作职责和任务分工，责任到人。要坚持主要领导亲自抓，分管领导具体抓，12315工作机构和消保机构分工协作抓，相关职能机构配合抓，一级抓一级，层层抓落实，形成齐抓共管的工作格局。要根据经营主体的不同特点，加强分类指导，有针对性地开展工作。要善于总结经验，以点带面，充分发挥典型示范带动作用。
（三）加强协调协作，狠抓检查落实。各地工商行政管理部门要加强与工业和信息化、商务、旅游等部门之间的协调，及时通报有关情况，形成推进工作的整体合力。要密切与消费者协会及有关行业协会的协作配合，充分发挥各自的优势，实现信息共享，通力合作。要经常深入一线调查了解实际情况，加强对12315“五进”工作的检查和指导，不断提高基层消费维权效能和水平，确保各项工作落到实处。
附件：1.“消费维权服务站”消费投诉登记表
2.“消费维权服务站”受理和处理消费者投诉登记簿
3.“消费维权服务站”受理和处理消费者投诉情况汇总表
4.“消费维权服务站”信息登记表
5.“消费维权服务站”信息登记汇总表
6.12315“五进”工作情况统计表
http://www.saic.gov.cn/zwgk/zyfb/zjwj/xfzbhj/201106/P020110617319843547119.doc
（总局印）
二〇一一年五月三十日
【案情回放】
2010年6月21日，陕西盛唐在线网络信息有限公司（以下简称盛唐公司）经国家工商行政管理总局商标局核准，获得“三代”注册商标专用权，核定服务项目为《类似商品和服务区分表》第41类的“节目制作、在线电子书籍和杂志的出版、提供娱乐场所、娱乐、俱乐部服务（娱乐或教育）、游戏、（在计算机网络上）提供在线游戏。”注册有效期限自2010年6月21日至2020年6月20日。2011年10月，西安市工商行政管理局认定盛唐公司用于电子书籍和杂志的出版、提供在线游戏服务项目上的“三代”商标为西安市著名商标。同年12月26日，陕西省工商行政管理局认定盛唐公司上述商标为陕西省著名商标。之后，盛唐公司认为腾讯公司、腾讯西安公司未经盛唐公司许可，擅自在其网站提供标识为“3代”和“三代”的网络棋牌游戏，其行为构成对盛唐公司商标权的损害。盛唐公司诉至法院，请求判令腾讯公司、腾讯西安公司立即停止使用“三代”商标的侵权行为；在《光明日报》、《南方周末》、《华商报》等主要媒体上以及腾讯网（www.qq.com）网络游戏大厅和腾讯大秦网（http://xian.qq.com/）的显著位置上刊载声明以消除影响和赔礼道歉；承担本案诉讼费用。
法院庭审中查明：三代游戏是来自于陕西省民间流行的一款扑克牌游戏，代表和结合了斗地主、挖坑、跑得快三款游戏的特点和优点，更富游戏性和娱乐性。三代是基于QQ游戏大厅下的一款休闲游戏，在陕西，一代指的是红桃4，二代是挖坑，争讼之游戏被当地民众亲切地称为三代。被称为三代还有另外一个含义，即三代代表了斗地主、挖坑和跑得快。三代游戏源自渭南本土，不仅贴近当地的群众生活，也有广泛深厚的群众基础。法院审理后判决：驳回盛唐公司的诉讼请求。该案已发生法律效力。
【不同观点】
一种观点认为，“三代”不是依据法律规定或者国家标准、行业标准所规定的商品通用名称，也不是约定的通用名称，因此不能构成正当使用；退而言之，即便“三代”是通用名称，因腾讯公司突出使用了“三代”商标，同样不构成正当使用，即腾讯公司的使用不构成善意使用；由于盛唐公司的商标是陕西省著名商标，在陕西境内游戏行业有相当的知名度，腾讯公司的使用行为极有可能至少在陕西相关公众中造成间接混淆。故此被告行为构成侵权。
另一种观点则认为，“三代”是源于陕西民间流行的扑克牌游戏，代表和结合斗地主、挖坑、跑得快三款游戏的特点和优点，为一种扑克牌玩法的通用名称而被社会大众广泛使用。众多互联网在线游戏都将此种扑克牌玩法作为与斗地主并列的一种游戏类通用名称。广大互联网用户也普遍明知“三代”为公众知悉的游戏玩法的通用名称，在腾讯游戏的平台上玩三代游戏，一定会知悉提供该服务的为腾讯游戏平台，而不会误认为其他服务提供者。被告对争讼标的的使用不是将其作为区分商品或服务来源的商标使用。因此，“三代”商标属于通用商品名称，被告的行为不构成侵权。
主审法官认为，商标的主要功能在于使相关公众通过商标识别不同商品或服务的来源，避免相关公众对不同来源的商品或服务产生混淆、误认。如果以商品的通用名称作为商品的商标，那么商标的识别功能就不可能发挥作用，因此商品通用名称不能由某一企业作为商标注册而专用，否则可能损害公众的利益。三代游戏作为特定扑克牌游戏名称存在并被公众使用，其与斗地主、挖坑均属于牌类游戏的通用名称，已为相关公众普遍知悉和接受。腾讯公司使用争讼之游戏名称不易引起相关公众的误认、混淆，不构成商标性使用，属于正当使用。
【法官回应】
商标注册人无权禁止他人对商标的正当使用
一、通用名称的法律属性
商品的名称一般可以由生产该商品的企业用于商品的包装上，从而方便消费者辨认。通用名称一般是指为相关公众所公用，反映一类商品与另一类商品之间根本区别的规范化称谓，包括法律规定或者国家标准、行业标准认定的法定的通用名称以及相关公众约定俗成、普遍认为某一名称能够指代一类商品的约定的通用名称。通用名称属于公有领域，任何人都可以使用。《最高人民法院关于审理商标授权确权行政案件若干问题的意见》第七条规定：“相关公众普遍认为某一名称能够指代一类商品的，应当认定该名称为约定俗成的通用名称。被专业工具书、辞典列为商品名称的，可以作为认定约定俗成的通用名称的参考。”由此说明，判定通用名称时，不仅国家或者行业标准以及专业工具书已经收录或记载的名称可以认定为通用名称，而且已为公众约定成俗、普遍使用的表示某类商品的名称，也可以认定为通用名称。如果以商品的通用名称作为商品的商标，那么商标的识别功能就不可能发挥作用，即仅从通用名称自身无法反映商品提供主体的信息和识别商品来源，因此商品通用名称不能由某一企业作为商标注册而专用，否则可能损害公众的利益。本案中，三代游戏是来自于陕西民间流行的一款扑克牌游戏，代表和结合了斗地主、挖坑、跑得快三款游戏的特点和优点，更富游戏性和娱乐性，不仅贴近当地的群众生活，也有广泛深厚的群众基础。因而，三代游戏作为特定扑克牌游戏名称存在并被公众使用，其与斗地主、挖坑均属于牌类游戏的通用名称，已为相关公众普遍知悉和接受。
二、商标性使用的构成要素
商标性使用应具备的条件为：商标必须在商业活动中使用；使用是为了标示商品或服务的来源；通过使用能够使相关公众区分不同商品或服务的提供者。判断被控侵权人的使用方式和目的及使用行为是否会使相关公众对产品或服务的来源产生误认、混淆，一般包括两种情形：一种是相关公众误认为被控侵权商标所标示的商品或服务来源于商标专用权人；另一种是误认为被控侵权商标所标示的商品来源与商标专用权人之间存在特定的联系。《最高人民法院关于审理商标民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第八条规定，商标法所称相关公众，是指与商标所标识的某类商品或者服务有关的消费者和与前述商品或者服务的营销有密切关系的其他经营者。具体到上述案件，三代是QQ游戏大厅下的一款休闲游戏，腾讯公司是将三代作为扑克游戏名称在其网站与其他扑克牌游戏并列作为游戏种类的名称进行使用，被控侵权商标核定使用的商品时间较短，识别功能显著性较低，加之，盛唐公司也未能提供相关公众误认为被控侵权商标来源于盛唐公司及被控侵权商标所标示的商品来源与盛唐公司之间存在特定联系的证据。因此，可以认为，腾讯公司、腾讯西安公司使用争讼之游戏名称不易引起相关公众的误认、混淆，不构成商标性使用。
三、正当使用的界定标准
商标的实质在于它是一种来源标志，指示商品的来源。商标与商标所有人在经营过程中的一种联系，赋予商标所有人的专用权限于使用一个可能被作为来源标识的商标。以不指示服务来源的使用方式并不必然构成侵害商标权。判断被控侵权人是否构成正当使用，不仅应根据被控侵权人的主观意图，而且还要判定在客观上其使用是否构成商标意义上的使用，不能因为权利人具有注册商标专用权，而无视其权利的实际和本质，否则就不符合商标法的立法精神和违背了公平正义原则。一般而言，正当使用的构成要素包括：1.非商标性使用。非商标性使用是指被控侵权人使用争讼之标识是为了描述其商品的特征而非指示其商品的来源。2.公平、善意的使用。正当使用要保护的是竞争者正当地描述其产品的权利，这种权利不因某描述性标识被他人注册为商标而受到损害。公平善意是一种主观上的要求，一般只能从使用者的使用状态等情况来推断。3.仅仅为了描述自己的商品或服务，即使用他人商标不是作为商标使用，而仅仅是用来描述自己商品的特点。本案腾讯公司仅仅是将争讼之商标作为一般的游戏名称进行使用，并非作为商标使用，该种使用行为属于善意、正常使用。简言之，对于在一定地域内的相关公众中约定俗成的扑克游戏名称，如果当事人不是将其作为区分商品或者服务来源的商标使用，只是将其用作反映该类游戏内容、特点等的游戏名称，可以认定为正当使用。
综上，取得注册商标专用权并不意味着权利人有权禁止他人对其商标的一切使用行为，商标能禁止的只是有可能导致混淆的使用。商标注册人选择其作为自己的商标并不能赋予其对该标识的垄断性权利，而只是在该商标成为其产品来源标志的范围内，才有权受到保护。
（作者单位：陕西省西安市中级人民法院）
