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警惕 “假借破产之名”行“圈占土地之实”行为续演

王政


笔者曾在拙文《非法圈占土地行为之表现方式和社会危害性概探》中，列举过不下十余种非法圈占土地的方式，然而，万没有想到的是，目前社会上还流行着一种更加隐蔽的圈占土地的方式，那就是通过利用或逼迫企业破产来达到圈占破产企业土地的方式。最近一段时期，本所至少接触过三起利用企业破产圈占土地的实际案例，如江苏省徐州市某区县汽运公司破产案、山东省维坊市某区县造纸公司破产案，河北省石家庄市某机械制造企业破产案。笔者正是基于对这些破产案件的研究，才发现其中存在的一些核心问题或非正常现象，现将其整理成文，望引起社会各界关注。

一、上述破产企业所存在的一些共性问题

（一）从企业成立的历史沿革和股权结构看，这些企业成立的时间一般比较长，一般在二十世纪六、七十年代就已存在；企业性质最初属于城镇集体所有制性质（如徐州某破产的汽运公司最初属于县办大集体企业）；企业职工一般在三百人至五、六百人不等，一般都曾进行过所谓的股份制改造，但改制都不彻底，实际上是企业变相地向职工集资借款，所谓的职工股最初只在企业内部承认，这些向企业交款的职工大都没有在工商行政部门登记为股东，所以企业产权依旧不明晰。这些企业产权或股权名义上为城镇集体所有，实际上是被代表集体的政府部门实际拥有和控制。
（二）从企业所拥有的土地资源和管理层角度看，这些企业一般位于当地城区较为繁华的地段，所占用（包括企业拥有土地使用权和租赁权两种形式）的土地资源开发价值较高，土地开发潜力巨大。这些企业一般内部管理混乱，管理层相互争权夺利斗争十分激烈，部份领导还涉嫌对破产企业财产进行侵占或挪用等犯罪行为，这些台上领导一般极力阻挠企业正常进行改制和被收购兼并。
（三）从企业经营状况和发展前景看，这些企业所提供的产品或服务一般在市场上都有相当的需求，有的甚至非常畅销（如山东省潍坊市某造纸企业在破产前，客户都是用现金付款订货的）。这些企业的资产负债率与许多大型国有企业比，一般都不是很高（严格的说，基本没有达到已经严重资不抵债的程度），有的甚至主要是欠职工的工资和保险等内部债务。企业如果能顺利通过产权重组或改制的话，完全可以不至于走破产清算的道路。
（四）从个别地方政府领导对企业破产的态度和企业破产后土地的用途开发看，政府个别领导非常积极支持这些企业搞破产，甚至为了顺利实现破产而动员企业领导做职工的工作，并向职工口头承诺企业破产清算后将破产财产（实际上破产企业的职工们根本不清楚，破产企业最有价值的土地资源早已被事先做出特殊安排，不计入破产财产在内）全部用于职工安置和补偿事宜。这些企业在破产宣告后、破产终结前（在没有完成破产清算的情况下），其原先地面上就已经进行了房地产开发（一般建设的是住宅、商住公寓和沿街铺面房）。对拿到破产企业土地的开发商而言，可以说是迫不及待。

二、上述企业在破产程序中存在的主要问题

（一）严格讲，这些企业都未达到破产界限。按照我国企业破产方面的法律规定，企业因经营管理不善要达到严重资不抵债且无法偿还到期债务的程度后才符合申请破产的条件。实践中，对将要破产的企业，政府部门、企业债权人或股东往往为了尽可能避免企业破产而千方百计地对破产企业进行重整或同债权人进行债务清偿方面的和解谈判。只有在企业存活实在无望的情况下，才不得已开始破产清算程序，以便从法律上消灭破产企业的主体资格，甩掉企业沉重的债务负担。而对上述企业来说，充其量只达到企业资产和负债（包括欠企业员工的集资、工资和保险）相等的程度，并非已经达到严重资不抵债的程度，企业职工完全有可能通过自己的力量再现企业生机或通过与外部企业的联合、收购或兼并实现企业的再生。
（二）破产程序不透明，企业职工不清楚谁为破产申请人。按照企业破产相关法律规定，破产企业的债权人和破产企业自身都可以提出企业破产的申请。对这种涉及集体所有或广大职工利益的企业，法律还要求企业破产时应征求广大职工们的意见。然而，对这些企业的破产清算情况，有关负责人员尽可能向职工保密，有的甚至没有依法向企业内部职工公布，职工们普遍不清楚到底是谁向法院提出了破产清算申请。我们通过调查发现的结果是，这些企业的破产申请一般是由代表集体、代表职工的政府部门（如财政部门、国资管理部门或行业主管部门）提起的。政府代位行使了这些破产企业自身、破产企业的股东和破产企业债权人安排或提起企业破产还债程序的民事权利。
（三）破产企业的债权和债务数额不够具体明确，甚至存在少报资产、多列债务的情形。对破产企业而言，不管其所占用的土地是买来的还是租来的，其拥有一定期限的土地使用权是毋庸质疑的。但是，这些企业在破产清算时，企业的破产财产都不包括土地使用权（这些土地的使用权要么属于国家所有，要么让企业领导做了抵押处理）。更有甚者，在个别案件的破产清算中，地方政府公然违法，要求破产企业按照所拖欠职工的工资和保险的实际数额向政府部门缴纳滞纳金（实际上是行政罚款），并将这些滞纳金列入到企业的破产债权中，以便有意加大破产企业的债务。
（四）司法机关不正当地介入了企业破产程序，个别司法人员同个别政府领导及利益群体一起操控着这些企业的破产程序，对企业破产持不同意见的职工进行严厉打压。在破产清算程序中，法院的职责应当是对破产案件严格审核和把关，对不符合破产条件的企业不应当直接宣告进入破产程序；在进入破产清算时，对破产企业的债权和债务应严格履行司法监督职能，对不符合破产债权的，不应裁定为破产债权，对没有列入破产财产的企业重要资产，应当给相关利害关系人（如企业职工）申辩的权利。更为不当的是，不应当通过司法裁判的形式制造形式上存在可疑的破产债权或债务。这些债权或债务一般是在没有相关利害关系人参与、债权和债务双方当事人没有争议、代表企业应诉者的利益与企业职工利益相冲突的前提下产生的。更令人可笑的是，个别司法部门还以“越级上访”、“防碍企业破产”等理由对不同意破产的企业职工代表采取“拘留”、进“学习班”（通过限制人身自由，强制上访人员接受法制教育的一种创新形式）等强制措施。

三、上述企业破产所造成的一些不良社会后果

（一）上述企业在破产后，大多数企业职工都呆在家中无业可就。破产企业或政府领导所最初承诺的拖欠职工工资、保险、安置等费用迟迟得不到兑现（或仅兑现很小的一部分），广大破产企业下岗职工的生活陷入极端困苦的境地。
（二）这些破产企业的部分下岗职工为了讨还原单位拖欠的工资、保险或安置费用、为了反映和检举个别领导存在的违法或犯罪问题，长期不断地到中央和各地政府部门或司法部门上访，造成诸多影响社会和谐的因素。
（三）部分下岗职工因受生活所迫，又苦于缺乏必要的职业技能，难以找到正当合法的职业，所以他们之中许多人索性干起了非法生意，直接影响了社会安定团结的大好局面。
（四）地方政府为了维护稳定和谐的社会局面，不断派专人应付这些下岗职工们的集会和上访事件，有的甚至不惜采取动用警力抓人等较为粗暴强硬的措施，严重影响到政府正当职能的发挥，影响到政府和人民群众之间所建立起的信赖关系。

四、不当企业破产事件简要评析

维护社会和谐与稳定，保障大多数具备社会劳动能力的公民的基本工作和生活是政府的一项基本职能。企业破产后，政府应当从财政收入中拨出专款用于维持职工们的生活，这样势必会加重政府财政的负担。单从这一角度出发，政府应当尽可能避免企业破产案件的发生。
但是，任何一个事件的发生，都不可能是偶然的，其背后必然隐藏着不同利益群体的博弈。政府让这些不怎么符合破产条件的企业破产其中也是有着很复杂的原因或隐情的，企业破产的结局正是处于强势集团的土地开发商、存在经济问题的破产企业领导及政府个别官员与广大缺乏文化知识、缺乏生活保障的职工弱势群体利益博弈的必然结果。
企业破产制度本来是一项保护债权人和债务人合法权益、维护社会经济正常运营的良好制度，但是这一制度一旦被滥用，则损害的不仅仅是债权人或债务人的利益，损害的不仅仅是正常的社会经济秩序，它所造成的严重社会后果可能会无法估量，最终因这些企业破产所付出的成本或代价必将由我们整个国家和社会来偿付，将由我们的后代子孙来支付。
正如失地农民一样，破产企业的下岗职工所面临的生活困境同样不应被政府所忽视。作为地方政府，要想制止下岗职工们不断地群体上访事件首先应当考虑的是政府行为自身方面的原因，而不应当依靠“打”、“压”、“骗”的方式来平息事端。要知道“千里长堤，毁于蚁穴”是前人告之我们最古老的警世恒言。

2006年12月1日星期五

（作者简介：王政，系中企国盛律师事务所合伙律师，现为北京市律师协会公司专业委员会委员，主要从事公司证券、房地产和诉讼等方面的法律业务，擅长刑事辩护，具有多年律师执业经验。）


天津市人民政府


天津市境内引滦水源保护区污染防治管理规定
天津市政府



第一条 为防止引滦水体污染，保障人民身体健康和经济建设发展，根据国家有关规定，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市境内引滦水源保护区的水污染防治工作。
第三条 天津市环境保护局是对引滦水源保护区水污染防治实施统一监督管理的机关。
引滦水源保护区内的区、县环境保护行政主管部门在各自辖区内对引滦水污染防治实施监督管理。
规划、土地、水利、卫生、公用、地质矿产、水产、农林等有关管理部门，结合各自的职责，协同环境保护行政主管部门对引滦水源保护区水污染防治实施监督管理。
第四条 引滦水源保护区由警戒区、一级保护区和二级保护区三部分组成。
警戒区的范围：于桥水库东、南、西、北四面二十二米高程线以内；尔王庄水库环库公路以内；引滦输水明渠两堤外坡脚以内。
一级保护区的范围：于桥水库南面从水库大坝南端向东至十百户么喝山环库公路以内，从么喝山至西龙虎峪二十四米高程线以内，东面和北面从警戒线向外扩延三百米，西面从大坝外坡脚以内；尔王庄水库南线从水库管理处向东至高庄户桥梅丰公路以内，东线从高庄户桥向北至孙校庄
正东青龙湾故道右堤以内，北线从孙校庄正东穿孙校庄村南至东中心台乡村土路以内，西线从东中心台至水库管理处大尔公路以内；引滦输水明渠两堤从外坡脚向外各扩延五百米。
二级保护区的范围：于桥水库南线南山分水岭以内，东线以东龙虎峪南山穿龙北沿省界过朱官屯至出头岭以内，北线从一级保护区界线向外扩延五公里，西线从大坝外坡脚向外扩延五百米；尔王庄水库由警戒区各向外扩延五公里。
第五条 警戒区和一级保护区内的水质应符合国家《地面水环境质量标准》中第二类标准；二级保护区内的水质应符合国家《地面水环境质量标准》中第三类标准。
对引滦水源保护区内的水体进行环境规划、管理和评价，执行前款中规定的标准。
第六条 在警戒区内禁止下列行为：
（一）新建、扩建与水利设施和保护水源无关的建设项目（已有的与水利设施和保护水源无关的永久性或临时性建筑设施应予拆除）；
（二）新建排污口（已设置的排污口应予拆除）；
（三）在围埝顶部、滩地或岸坡堆放、贮存工业废渣、生活垃圾、粪便和其他污染物；
（四）在水体中清洗车辆和容器；
（五）向水体排放油类、污水、酸（碱）液、有毒有害废液；
（六）向水体倾倒工业废渣、垃圾和其他废弃物；
（七）使用炸药、毒品或电网捕杀鱼类；
（八）放养畜禽；
（九）进行水上体育活动或水上娱乐活动；
（十）在水体内停靠旅游船只。
第七条 在一级保护区内禁止下列行为：
（一）新建、改建、扩建向水体排放污染物的建设项目（已建成的，应限期治理、调整或搬迁）；
（二）新建疗养院（所）、度假村及体育基础设施；
（三）进行露营、野炊活动，弃置污染水体的废弃物；
（四）将不符合国家《地面水环境质量标准》规定的第二类标准的水体排入库区。
第八条 在库区水体及与其相邻的养殖场之间，必须采取隔断封闭措施。
第九条 在二级保护区内禁止新建化工（化肥）、造纸、制浆、电镀、皮革、制药、印染、染料、冶炼、放射性及其他直接或间接向水体排放污水的建设项目。已建成的要限期治理、转产或搬迁。
第十条 在警戒区内严格控制网箱养殖（含养鱼）。确需进行网箱养殖（含养鱼）的，应在不影响水质的前提下，由所在地的区、县人民政府审查，市环境保护局审核，经市人民政府批准。
第十一条 在引滦水源保护区内不得使用剧毒或高残留农药，不得破坏区内林木或植被。
第十二条 于桥水库沿岸及坝下地区的开发建设，必须在统一的开发建设总体规划指导下进行。开发建设总体规划由蓟县人民政府会同市环境保护局、市规划局、市土地局、市水利局等部门编制。
第十三条 在于桥水库沿岸兴建疗养院（所），其位置在库南的，须在二十八米高程线以上；在库北的，须在帮喜公路以北，并应征得市环境保护局同意后，方可按有关规定报批。
第十四条 在引滦水源保护区内的石场、砂场、砖场，必须有防治水污染的环境影响报告书并向市环境保护局申报登记，由市环境保护局检验。未经检验合格，不得投入生产或使用。
在引滦水源保护区内的建设项目投入生产或者使用时，其水污染防治设施，必须经市环境保护局检验，达不到规定要求的，该建设项目不准投入生产或使用。
第十五条 在引滦水源保护区内发生造成或者可能造成水体污染事故的，肇事单位或个人应立即采取有效措施控制污染，通报可能受到危害和损害的单位或个人，并及时向所在区、县环境保护行政主管部门或市环境保护局报告。
环境保护行政主管部门接到水污染事故报告后，应及时组织有关部门对事故可能影响的水域进行监测和调查，并对事故进行处理。
第十六条 对违反本规定的，由环境保护行政主管部门按照《中华人民共和国水污染防治法实施细则》的有关规定予以处罚。其中对于桥水库和尔王庄水库警戒区内的违章行为者，由环境保护行政主管部门委托水利部门的于桥水库管理处和尔王庄水库管理处负责处罚。
第十七条 受到行政处罚的单位或个人，并不免除消除污染、排除危害和赔偿损失的责任。
第十八条 违反本规定，造成重大水污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡严重后果，构成犯罪的，由司法机关依法追究责任人员的刑事责任。
第十九条 本规定由天津市环境保护局负责解释并组织实施。
第二十条 本规定自一九九二年十月一日起施行。



1992年9月8日