人民陪审员制度存在的问题及完善
吴莹
人民陪审员制度是指国家审判机关审判案件时吸收非职业法官与职业法官一起审判案件的一种司法制度。人民陪审员制度体现了我国司法的民主，是司法公正的重要保障，是人民群众监督法院审判工作，确保司法公正的基本途径。
一、当前人民陪审员制度在立法中存在的问题
笔者认为现行的人民陪审员制度在立法和司法实践中都还尚存诸多不足。主要表现在：
（一）“陪而不审”现象突出，陪审功能难以实现。人民陪审员参加案件审判，有相当一部分只重在参与，把参与的程度停留在“陪”的层面上，没有从实质上去“审”。这种“陪而不审”现象主要体现在两个方面：一是“陪审”是只“陪”不审。在庭审过程中，多数陪审员只是坐在审判台上，庭审完全由审判长进行，他们仅仅是一种陪的角色；二是“合而不议”。在合议案件时，虽然法律赋予了陪审员与职业法官平等的表决权，但由于陪审员介入案件时间较晚，对案情事先不了解，对法律专业知识又不熟悉，使其不敢贸然发言。加之其对职业法官存在依赖心理，在表决时根本没有也不可能提出自己的观点。
（二）履职比例严重失调，监督作用有所弱化。我国现有立法没有对人民陪审员的个案选任作出明确规定，各地法院随机选任机制也没有真正确立，实践中许多法官更倾向于挑选已有陪审经历和经验或与自己关系比较好的陪审员，这显然进一步削弱了陪审员对法官的监督制约作用，而且会造成陪审员之间工作任务的不平衡。这样，即使有陪审资格的人具有广泛的代表性，由于实际参审的只是其中的少数人或少数案件，也会使代表性变得毫无意义。
（三）选任状况比较混乱，日常管理趋于随意。实践中，正由于陪审员的选任状况比较混乱，致使陪审员的管理无从下手。虽然人民陪审员的任务是审判，但它不属于人民法院的组成部分，结果法院只能用不能管；又因为他们不属于司法行政人员，司法行政部门也不管；原单位只管本职，不管兼职，也无法管；权力机关只管选任，产生后也不管。由于无人管、无单位抓，这支队伍多是放任自流，根本谈不上真正的建立和健全。陪审员往往是随着人民法院的需要而出现，随着法院不需要而消失。
（四）陪审员职权不明确,不能与法官形成制约关系.按照我国有关法律的规定,人民陪审员在法院执行职务期间,与法官享有同等的权利。然而,陪审员在审判中究竟应该具有哪些职权和责任,法律没有做出非常明确的规定。这就使陪审员的具体运作没有具体的法律依据,也使其地位没有了保障。在实际中,法官往往在庭审时安排陪审员宣读一些程序性文字材料,如有关案件当事人权利的规定等,甚至陪审员在整个庭审活动中一句话都没有，就算陪审员参与审判活动了,在作出判决时,虽然陪审员有着与职业法官平等的表决权,但是普通公民往往信服于职业法官的专业知识,对自己的意见不敢坚持从而自然地产生一种权威屈从的心态,在表决时总是遵从职业法官的意志。这样,陪审的作用无从发挥,产生了陪而不审的现象,陪审员在法庭没有了独立的表决权,就是失去了其应有的作用,也就不能与法官形成制约关系。这也是近年审判中陪审制度弱化的原因之一。
（五）法律专业素质偏低，案件质效难以确保。在人民法院组织法及三大诉讼法中，对人民陪审员的素质要求并未作出具体而又明确的规定，只是非常笼统地规定了人民陪审员有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，这就使得人民法院在任用人民陪审员时，没有明确的标准及严格的条件限制，再加上本来人民法院对陪审员制度的不注重，直接导致了任用人民陪审员的随意性和平民化，直接导致了人民陪审员的素质偏低，无法正确适用法律行使好审判权；
（六）陪审待遇相对偏低，陪与不陪进退两难。一方面是法院不愿请。部分法院基于自身的经济利益考虑，不愿推行陪审制度，往往作出折中的选择，就是让少数几个人经常充任陪审员，成为半职业化法官，这样既维护这个制度，又减少了相关成本；另一方面是陪审员不愿陪。陪审员到法院陪审，势必影响其本职工作，加之有的陪审员所在单位管理严格，参加陪审会影响其经济收入甚至评级、提职等，陪审成了负担。尽管《决定》对于陪审员在陪审期间的收入、交通费、伙食费等予以了规定，但这是远远不够的，对于陪审员的人身保障、政治保障等未作规定，这也是造成陪审员难请的原因之一。
二、人民陪审员制度现存问题的原因分析
我国的人民陪审员制度之所以存在以上的诸多问题，笔者认为主要在以下几个方面存在误区：
一是人们观念上的误区
（1）对人民陪审员作用和地位的误解。认为人民陪审员是借助陪审制获得审判权的，其以普通群众的身份参与审判无法起到实质性的作用，且在防腐拒变功能上缺乏特别之处。个别法官认为陪审员仅仅是在法庭上和法官并座，只是一种形式主义。专业法官因职权形成的权威是陪审员难以达到的，专业法官有可能诱导陪审员，压制其意见，使陪审成为附庸。这种认识上的局限性，往往影响了双方的工作配合，最终导致人民陪审员变成摆设。
（2）对陪审员制度与法官职业化建设关系的误解。法官职业化建设要求法官队伍走精英化的道路，从法官的遴选、法官的条件等方面提出了更高的要求。因此，有些人认为广泛来自于民间、与法官素质相差较远、未受法律专业知识培训、缺乏审判实践经验的陪审员经过任命后就享有了坐堂问案的资格，且与法官享有同等的审判权，此举将会降低审判质量，影响法官职业化建设的进程。
（3）对人民陪审员影响诉讼效率的误解。过份强调审判的法律效果，认为在法律适用和审判活动中，只要严格执行实体法和程序法的规定，诉讼的效率就会提高，审判的最终目的就会达到。而对办案的社会效果即审判的结果能否得到公众的认可和接受则不予重视。片面认为由于陪审员的参与，法院既要为这项制度的运行支出费用，又要为选任费周折，还会为一个案件的数次召集费时费力。
二是客观因素的制约
（1）规范缺失现象严重。首先，人民陪审员制度缺乏明确的法律依据。其次，相关法律的规定不完善。我国人民法院组织法和三大诉讼法，对人民陪审员制度规定相当混乱。人民法院组织法中陪审制度不再是一项基本原则，民事诉讼法和行政诉讼法也没有把陪审制度作为一项基本原则，只有刑事诉讼法仍将陪审制度作为一项基本原则加以规定。
（2）选任要求不够具体。由于相关法律对人民陪审员的素质要求并未作出具体的规定，这就使得人民法院在任用人民陪审员时，没有明确的标准及严格的条件限制，直接导致了任用人民陪审员的随意性和平民化，从而严重影响了陪审员的整体素质，同时也损害了陪审制度的严肃性。[2]大多数陪审员都不具有法律基本知识，因此，他们参与法庭审判，只能凭自己的经验、阅历来判断各种法律事实是否存在，对证据的评判只能根据常理，情理和道义的标准。但在大多数情况下，情理不能代替法律，现实中有许多合理不合法的现象。长此以往，陪审员不但起不到弥补法官知识不足的作用，还在某种程度上降低了审判的质量。[3]
（3）职权界定不够科学。有关法律规定，陪审员在执行职务时享有与职业法官同等的权利。但陪审员的特殊地位决定了其享有的权利不可能与职业法官完全一致，究竟陪审员参审时享有哪些权利和承担哪些义务，《决定》及其他相关法律并没有作出明确具体的回答。人民陪审制度长期以来在司法实践上存在的“陪而不审”、“合而不议”等现象，其中一个重要原因在于陪审员的职权同其专业素质不对称。许多陪审员称，其“不愿意参加审判活动，主要是觉得自己对法律什么都不懂”。一般公民参加审判活动，其主要价值在于利用其有别于职业法官的生活经验与民间智慧，提高对案件事实的审断效率，而要求其对高度专业的法律问题进行判断和运用，则是“强人所难”。其实，英美等国陪审团制度，正是对陪审团和法官进行了权力分工，才使陪审制度“轻而易举”地推行。
（4）责任机制不够健全。实践中，陪审员不履行或不当履行陪审职务的现象比较突出，有的在法院通知其参加陪审时拒不到庭，有的违法审判，有的枉法裁判。最高法院在其制定的有关违法审判责任追究的办法中，明确规定办错案应受追究的审判人员是指人民法院的审判员和助理审判员，而把陪审员排除在了责任追究的范围之外。《决定》第十七条规定陪审员有上述行为时，人大常委会可以免除其陪审员职务，构成犯罪的，可以依法追究其刑事责任。按照这一规定，对陪审员不履行或不当履行陪审职务尚未构成犯罪的，只能免除其陪审员职务，而不能追究其经济或行政责任，这显然是权利与义务的不对称。因为《决定》第一条类同于《人民法院组织法》第三十八条的规定，即强调人民陪审员依法参加审判活动时与法官享有同等的权利，但两者在强调权利的同时，都没有规定人民陪审员与法官有同等义务，这也进一步说明在制度设计时，让人民陪审员的能力、权利与义务相适应是必要的。
（5）管理监督存在真空。最高人民法院《关于人民陪审员管理办法（试行）》对人民陪审员的管理、考核作了相关规定，明确法院政工部门负责人民陪审员的人事管理工作，但对人民陪审员参加审判活动的日常管理工作却没有作出具体规定。在实践中，有的法院没有明确人民陪审员参加审判活动的日常管理工作机构，有的法院对人民陪审员的人事管理和参加审判活动的管理相脱节，对人民陪审员的管理监督不到位，陪审员推脱参加审判活动的现象没有得到相应处理，而且对如何保证人民陪审员的公正与廉洁还缺乏有效可行的具体措施。
（6）陪审经费缺乏保障。法院的公用经费来源于地方财政拨款，陪审员的选任、管理、培训是法院的一项常规工作，此项工作的开展需要法院投入一定的人力和财力，陪审员参与审判的工作、交通费等补助需要法院支出，这些新增款项财政并不一定有专款足额支出，这会令本来就相当拮据的法院财政雪上加霜。加之法院又很难精确地对每年的实际办案费用做出预算，致使陪审员费用得不到有效的保证，从而间接地影响了陪审制度的推行和陪审员参审的积极性。
（7）陪审案件的范围不明确,法官自由权过大。《决定》对必须实行陪审的案件未作规定，导致司法实践中的混乱现象。在我国哪些案件陪审员参与审理，法律没有明确，完全由法官来自行决定,导致法官的随意性过大。
实践中,有的法官出于 “怕麻烦、怕监督、怕干扰”的考虑，所以根本不愿意陪审员参加，而由清一色的审判人员组成合议庭来进行审理。在司法实际中，真正吸收陪审员审理的案件非常少，从而导致陪审制度流于形式，成为摆设，最终会名存实亡。这主要是陪审案件的范围不明确和法官决定的任意性所导致。这也一定程度上影响了陪审员的工作积极性。
笔者认为，应确立陪或不陪由当事人定的制度和机制。就某一具体案件而言，是否要陪审法律不宜做硬性规定，应该把选择权交给当事人，若当事人要求陪审，法官有义务为其找陪审员。这时，应至少有需要数量3倍以上的陪审员供当事人挑选，候选者要当庭接受法官和律师的询问，从而使当事人在选择陪审员时有一个了解的机会，当事人对陪审员有申请回避权。这样就真正使陪审制得到当事人的认可。
三、完善我国人民陪审员制度的几条措施建议：笔者就陪审员制度应该完善的措施，提几点粗浅的建议：
一是要从立法上完善人民陪审员的选任制度，把好进人关，提高人民陪审员的门槛，以保证人民陪审员的素质；
二是要采取各种方式对陪审员进行业务培训，定期更新人民陪审员的知识层面，提高他们的法律知识水平，并对陪审员进行必要的考核，持证上岗，保障陪审员在陪审过程中真实发挥作用；
三是加强陪审员制度的权责意识，注重对陪审员的政治思想教育，陪审员既然是经授权行使与审判人员等同的审判权利，其在行使权利的过程中就应视为一名法院的工作人员。因此，适用法官的所有权利、义务、责任和监督体制，也都应适用在人民陪审员的身上。
四是明确适用人民陪审员制度的案件范围。通过诉讼法的修改程序或在陪审员办法中明确陪审制度适用的具体案件范围，防止当前的随意化现象。
五是明确规定人民陪审员的权力范围。人民陪审员到人民法院执行职务期间，履行下列职责：审阅所陪审案件的材料；参加案件调查；参加合议庭开庭审理案件或案件的调解；参加案件评议。人民陪审员遇有下列情形，有权向院长或审判委员会提出意见和建议：审判活动违反法定程序的；认为案件的事实认定或处理确有错误或者显失公正而在合议庭未能解决的；审判人员未能依法履行职责的；审判人员有其他违法违纪行为的。
六是从待遇上解决陪审员的工资、奖金和福利等问题，解除陪审员的后顾之忧，激发陪审员的工作积极性，从而改变陪审员是廉价劳动力的现状，这也是对陪审员的劳动的肯定和尊重。
人民陪审员的法律素质低一直是陪审制度的诟病所在。因为审判是作为社会精英的法官依据法律作出公正裁判的行为。法官所从事的职业不同于一般的国家公务性管理，不同于一般的公务人员，正所谓“公堂一言断胜负，朱笔一落命攸关”。法院的地位及法官的责任决定了法官必须要有娴熟的法学理论知识、丰富渊博的社会综合知识、敏捷的思维反应能力和言词表达能力。许多法院普遍认为陪审员缺乏法律知识，文化程度也很低，因而在参加合议庭审理和评议案件的活动中，很少发表意见，有的只起到“陪坐”或者“陪衬”的作用，建议多选任学者型陪审员。
文化素质高、有专业特长，反映了法院对于社会精英的要求，但从我国当前受教育程度看，高学历、专业强的人才毕竟是少数，如果对人民陪审员的资格、条件要求过高，就不可能实现“具有广泛的社会代表性”的目标。
笔者认为，人民陪审员可以在确定前主动放弃其参与审判的权力。但一旦参加审判，就必须保证按时参加审理案件。
“权力行为的目的不在于权力主体的利益，而在于公共利益，弃权必使公共利益受损，有违设立权力的初衷，所以权力不可放弃”。因此，对人民陪审员的参与审理是强制性的，只要确定其为陪审员后，则不允许无故缺席。在审理过程中，其承担的职责亦是强制性的，不能随意放弃。真正做到犹如审判人员的职责。
七是选任陪审员的程序上，以公开透明的方式选任人民陪审员是保证这项工作制度有鲜活的、强大的生命力的重要保证。它既是人民陪审员担任者基本素质的重要保障，也是赢得人民群众信赖的基本条件。法院在选任人民陪审员过程中体现要公开、公平、公正的精神。
山西省人民政府关于印发山西省焦炭生产排污费征收管理办法的通知
山西省人民政府
晋政发〔2007〕11号
山西省人民政府关于印发山西省焦炭生产排污费征收管理办法的通知
各市、县人民政府,省人民政府各委、厅,各直属机构,各有关企业:
《山西省焦炭生产排污费征收管理办法》已经2007年3月30日省人民政府第99次常务会议审议通过,现印发给你们,请按照执行。
二○○七年四月十九日
山西省焦炭生产排污费征收管理办法
第一章 总 则
第一条 为了保证焦炭生产排污费依法、足额征收,依据《排污费征收使用管理条例》(国务院令第369号)、《山西省人民政府关于对焦化行业实施专项清理整顿的决定》(晋政发〔2004〕17号),制定本办法。
第二条 环境保护行政主管部门(以下简称环保部门)是焦炭生产排污费的征收主体。省环保局委托省焦炭集团公司(以下简称代征单位)征收。
第三条 本办法适用于全省焦炭生产排污费的核定、征收和解缴。
第二章 征 收
第四条 焦炭生产排污费的征收按属地分级管理的原则进行,由市、县环保部门按规定的标准和相关系数核定企业焦炭生产排污费吨焦征收额,报省环保部门审查后执行。
因环保设施发生变化而需要变更吨焦征收额的,按前款规定的程序执行。
焦炭生产企业的实际生产量由代征单位提出初审意见,由市、县环保部门核定。
第五条 市、县环保部门根据企业焦炭生产排污费吨焦征收额和焦炭产量,核定企业应缴纳焦炭生产排污费数额,在媒体上公布,并向企业下达《排污费核定通知书》,于公布当日通知代征单位。
焦炭生产企业对公布的应缴纳焦炭生产排污费有异议的,应当自接到《排污费核定通知书》之日起7日内,向公布的环保部门提出复核申请;环保部门自接到复核申请之日起在10日内,作出复核决定。
第六条 代征单位可向焦炭生产企业派专管员,利用现有的经省级人民政府批准设立的公路焦炭营业站和稽查站查验票据,补收费差、量差;完善现有的焦炭电子信息网络,建立全省焦炭生产企业数据库,对焦化企业产运销情况实施监控,为征收焦炭生产排污费提供依据。
代征单位应依照环保部门按规定核定的排污费和企业实际缴纳排污费数额的相应产量安排运输计划。对企业提出的超出核准焦炭产量部分,不予安排铁路运输计划,不予发放公路运输附票。特殊情况的,经代征单位认定并报环保部门核准后执行。
第七条 由环保部门根据公布或复核后的焦炭生产排污费数额,填写“山西省焦炭生产排污费缴纳通知单(暂行)”和“缴款书(五联)”,委托代征单位送达焦炭生产企业。
第八条 焦炭生产企业要在接到排污费缴纳通知单之日起7日内到其开户银行缴纳焦炭生产排污费,不得拖欠。
第九条 代征单位应建立健全焦炭生产排污费征收管理台账,详细记录焦炭生产排污费应缴、实缴和欠缴情况,做好征收管理工作。
第十条 代征单位应在每季度终了10日内向同级环保、财政部门报送上季度焦炭生产排污费征收、欠缴情况报表。并于每季度终了15日内、年度终了20日内,由省焦炭集团公司汇总全省征收情况报省环保和财政部门。
第十一条 焦炭生产排污费分季度下达,按月征收。代征单位在每月安排焦炭运输计划前,要核实企业上月焦炭生产排污费缴纳情况,对没有足额缴纳焦炭生产排污费的企业,不予安排焦炭运输计划。
第十二条 各级环保部门和代征单位,应建立定期对账、查账制度,认真核对焦炭生产排污费的缴库数额与分级次比例、金额,并及时与同级国库对账,确保票账一致、征收数与入库数一致。
第十三条 征收工作经费补助及超收奖励按分级负担的原则执行,从各级留成的焦炭生产排污费中列支,其中:省财政负担20%,市、县财政负担80%。代征单位征收焦炭生产排污费发生的工作经费补助,由同级财政按焦炭生产排污费实际入库数的3%予以核定解决。依照省人民政府下达的征收任务,超额征收部分按10%予以补助奖励。
第十四条 对拒缴、欠缴焦炭生产排污费的,由市、县环保部门依法处理,并上报省环保部门和同级人民政府。
对拒缴、欠缴焦炭生产排污费情节严重的,相关职能部门应采取以下措施予以处理:
(一)代征单位依据环保部门或同级人民政府的决定中止相应的铁路运输计划、停发相应公路运输票据;对被决定关闭的供电部门不再供电;商务部门不予受理其焦炭出口资质申请,对已安排配额的,收回配额另行分配。
(二)对未缴纳焦炭生产排污费上路运输的焦炭,由环保部门委托代征单位设立的公路焦炭营业站和稽查站补征,具体征收标准按有关规定执行。
第十五条 申请缓缴、减缴和免缴焦炭生产排污费的按国家有关规定执行。
欠缴、缓缴和减缴后的焦炭生产排污费仍由代征单位征收。
第十六条 各级环保部门应加强对代征单位征收焦炭生产排污费各个环节的监督检查,对发现的问题要及时予以纠正。
第十七条 焦炭生产排污费吨焦征收标准,由省物价部门会同省财政、环保部门审核后,报省人民政府批准。
第三章 解 缴
第十八条 焦炭生产排污费按《山西省排污费资金收缴使用管理办法》规定,县级征收的按中央、省、市、县1∶1∶1∶7的比例分成,即10%上缴中央,10%缴入省财政,10%缴入市财政、70%缴入县财政;市级征收的按中央、省、市1∶1∶8的比例分成, 即10%上缴中央,10%缴入省财政,80%缴入市财政。
第十九条 代征单位公路稽查站和铁路稽查追缴补征的排污费,按属地原则分级按比例解缴国库,不得设立收入过渡户。省财政、环保部门应与人民银行太原中心支行联合行文明确排污费解缴方式。对于未设银行账户的焦炭生产企业以及在公路稽查站和铁路稽查追缴补征的以现金方式缴纳的焦炭生产排污费,应使用“山西省征收排污费收费收据”征收款项,并填写“缴款书(五联)”于24小时内将征收的款项缴至同级财政部门指定的商业银行。
第二十条 焦炭生产排污费的征收部门和国库部门应严格按规定的分成比例及时将焦炭生产排污费分别缴入各级国库,不得造成混库。
焦炭生产排污费征收入库留省级的10%,按规定的比例用于省、市、县三级焦化行业治污监测等技术系统建设,或用于对环境污染严重,群众反映强烈的区域性、流域性污染治理工程项目的建设。
第二十一条 焦炭生产排污费属行政事业性收费,收费收入应全额纳入预算,严格实行收支两条线管理。征收单位必须依法向物价部门申领《收费许可证》,使用省财政部门统一印制的“缴款书(五联)”和“山西省征收排污费收费收据”向社会公示收费项目和收费标准,严格按规定收费。
第二十二条 各级财政、物价和环保部门,要加大对焦炭生产排污费征收行为的监督检查力度,完善征收政策,确保足额征收。
第四章 附 则
第二十三条 本办法自公布之日起施行。
