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论司法独立

王能干



［内容提要］司法独立，是司法机关在运用司法权的活动中，为了解决和处理案件争议时应当根据法律的要求，在法律赋予的职责范围内，充分而且是义不容辞的承担起这种神圣而又不可推卸的义务，并且这种运用司法权的权利非因具备司法机关及其工作人员的资格不得享有，其他人均不得干涉司法权的行使。我国进行司法体制改革的重要内容之一是实现真正的司法独立，而司法独立则是实现正义的前提和基础。在司法权的运用中司法工作人员要保持中立性。司法独立的真正实现，是一个漫长的过程，需要在制度方面进行正确的设计，并仰赖于司法工作人员在司法权的行使中保持相应的人格独立。



［关键词］司法独立　正义　中立性



2005年3月5日在十届全国人大三次会议上国务院总理温家宝作政府工作报告时，就司法体制改革等方面指出，“要积极稳妥地推进政治体制改革，加强社会主义民主政治建设。做好政府立法工作，重点加强完善宏观调控机制、应对处置各种突发事件、保障劳动者合法权益等方面的立法。推进司法体制改革，维护司法公正。各级政府都要支持审判机关和检察机关依法独立行使审判权和检察权。加强普法宣传教育。做好法律服务和法律援助工作。”从中我们可以看出，无论是党中央，还是作为最高行政机关的国务院，对于司法体制改革都相当重视。而司法体制改革的核心之一就是要实现真正意义上的司法独立。在十届全国人大三次会议上最高人民法院院长肖扬所做的工作报告中也指出，最高人民法院2005年将颁布和实施《人民法院第二个五年改革纲要》，从解决群众关心司法公正和效率问题入手，重点推出八项改革措施，其中就有许多措施就是直接推动司法独立的。关于司法独立，很多学者都曾著文论述过，笔者只想就司法独立的特有内涵以及如何实现司法独立等几个方面谈谈浅薄的看法。

一、什么是司法独立

通说认为，司法独立是西学东渐的产物。在西方国家，孟德斯鸠巨著《论法的精神》中关于“权力分立”的观点可谓家喻户晓，成为西方社会共识，司法独立的观念已经深入人心，而且经过两百多年的发展，与政治、经济、文化等制度方面已形成了稳定的良性的社会模式。

尽管我国学者与西方学者对司法独立的含义有不同理解，两者所实行的司法独立也具有不同的模式，但对司法独立原则的普遍接受则是共同的事实。根据我国宪法及人民法院组织法等法律规定，人民法院是国家的审判机关。人民法院通过审判活动参与国家权力的行使。审判权是指法院依法审理和裁决刑事、民事案件和其他案件的权力。人民法院独立行使审判权，任何公民有权拒绝人民法院以外的机关、团体或个人的非法审判。这是为了维护国家法律的统一和尊严，保证正确适用法律，以维护国家和人民的利益。[①]这里要注意的一点就是，司法独立，不仅仅是指司法权中的审判权独立，它应该做广义的理解。但凡涉及到司法权运用的一切国家司法机关的活动，都应当涵盖进来。如法院的审判权独立行使，检察院的检察权独立行使，公安机关、国家安全机关、检察院、有关的司法行政机关如监狱的侦查权等也应当在职责分工范围内独立行使。当然，还要对司法权有一个理性的认识。司法权，主要是处理案件的权力，在我国特别指的是进行刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等活动所要解决和处理争议案件的权力。如刑事案件进程中，公安机关对犯罪嫌疑人进行侦查、移送起诉，检察机关对犯罪嫌疑人提起并支持公诉，法院对被告人的犯罪行为进行审判，监狱对依法判决的罪犯执行刑罚，这些权力的运用都属于司法权的范围。司法独立指的就是这些国家机关在行使司法权时应当保持独立性，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。关于司法权的性质，法国学者托克维尔在论述的美国司法权时，指出司法权有三个特征[②]：

司法权的第一特征，表现在所有国家都是对案件进行裁判。要使法院发挥作用，就得有争讼的案件。要使法官进行裁判，就得有提交审理的诉讼案件。因此，只要没有依法提出诉讼的案件，司法权便没有用武之地。司法权存在那里，但可能不被行使。在法官审理一个案件而指责与此案件有关的法律时，他只是扩大了自己的职权范围，而不是越出了这个范围，因为在审理案件之前，他一定要对该项法律进行一定的判断。但在法官开始审理案件之前就对法律说三道四，那他就完全是越权，侵犯了立法权。

司法权的第二个特征，是审理私人案件，而不能对全国的一般原则进行宣判。在法官判决某一私人案件，由于他坚信某一一般原则的一切推论都有毛病而认为它无效并加以破坏时，他并没有越出应有的职权范围。但是，在法官直接指责一般原则或没有待审的私人案件而破坏一般原则时，他就越出了所有国家都同意应予限制的法官的职权范围，因为他擅自取得了比一般官员更重要而且或许是更有用的权限，但他却因此不再是司法权的代表。

司法权的第三个特征，是只有在请求它的时候，或用法律的术语来说，只有在它审理案件的时候，它才采取行动。这个特征不如其他两个普遍；但我认为，尽管有一些例外，仍可以把这个特征视为最重要的特征。从性质来说，司法权自身不是主动的。要想使它行动，就得推动它。向它告发一个犯罪案件，它就惩罚犯罪的人；请它纠正一个非法行为，它就加以纠正；让它审查一项法案，它就予以解释。但是，它不能自己去追捕罪犯、调查非法行为和纠察事实。如果它主动出面以法律的检查者自居，那它就有越权之嫌。

美国人保存了司法权的这三个显著特征。只有在有人起诉的时候，美国的法官才能审理案件。它从无例外，只受理私人案件，而且总是要在接到起诉书后才采取行动。

托克维尔的这段话主要阐明了在美国的司法权首先是一种被动的权力，因案件而产生，没有审理案件的必要时，就不可能出现司法权；其次这种权力主要针对的是私人的案件，超越权限的司法权是不被认可的；最后就是司法权非因请求而不产生。司法权的这三个特征，其实最终所反映出来的就是司法权的独立性。司法权只有独立行使，才能达到权力运用的目的。也许我国学者在阐述美国等西方国家的司法独立时，经常认为西方国家实行的是立法、司法、行政三种权力的分立与制约，而我国则侧重于立法权下的审判、检察、行政之三种权力相互配合和制约，且都受到立法机关的监督。这样理解本无可厚非，但关键是在我国的现行体制之下，司法权究竟能否独立行使，司法独立究竟能否真正实现。

当今世界，无论体制差异，地域不同，对司法独立原则的普遍接受，最主要原因在于它符合社会正义目标，符合司法权应有的本质属性和运作的客观规律。联合国颁布的《司法独立的基本原则》[③]，对司法独立予以充分肯定，并对司法独立的具体内容和保障措施做出规定。司法独立作为一项基本原则，已得到了世界范围内普遍的遵循。

我国《宪法》第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。1983年制定通过的《人民法院组织法》第4条、1989年通过的《行政诉讼法》第3条以及1991年通过的《民事诉讼法》第6条都对司法独立问题作了相应的规定。1996年修改的《刑事诉讼法》也对司法独立原则作了专门规定。该法第5条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。上述种种规定为司法独立原则在我国的确立和贯彻实施提供了宪法和法律依据。

以上从不同角度阐述了司法独立的一些特征，但对究竟什么是司法独立仍没有一个明确的答案。笔者认为，司法独立，就是指司法机关在运用司法权的活动中，为了解决和处理案件争议时应当根据法律的要求，在法律赋予的职责范围内，充分而且是义不容辞的承担起这种神圣而又不可推卸的义务，并且这种运用司法权的权利非因具备司法机关及其工作人员的资格不得享有，其他人均不得干涉司法权的行使，除非赋予其权力的机关依照正当的途径予以监督。

为什么要对司法独立的概念加上最后这一句话呢？如果赋予其权力的机关依照正当的途径予以监督，是否损害了司法独立的真正内涵呢？笔者认为，根据宪法第3条，国家行政机关、审判机关、检察机关都由全国人民代表大会产生，对它负责，受它监督。宪法第128条又规定“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”可见，人民代表大会作为权力机关与国家行政机关和司法机关之间不是平行的、相互牵制的关系，而是组织者与被组织者、监督者与被监督者之间的关系。司法机关必须在权力机关的监督下行使职权，权力机关的监督是我国宪法上规定的最高形式的法律监督，而司法机关必须自觉地服从此种监督，即使司法机关享有充分的独立行使审判的权力，这种独立必须是以接受权力机关的监督为前提的。也就是说，司法机关独立行使司法权是受到权力机关在我国是人民代表大会的监督和制约的，但这种监督和制约是依据法律的正当程序而做出的。

二、司法独立是实现正义的前提和基础

我国进行司法体制改革的重要内容之一是实现真正的司法独立，而司法独立则是实现正义的前提和基础。任何一个国家，若司法工作人员没有行使司法权的独立性，则这个国家的民众就不会得到公正的司法待遇，其宪法所规定的平等、自由、正义、秩序等价值目标就永远无法实现。之所以认为司法独立是实现正义的前提和基础，是由正义的性质所决定的。

关于正义，奥地利学者哈耶克认为，“人们力图把不同类型的行动界定为正义的或不正义的，然而需要指出的是，他们在进行界定时所依凭的规则，却有可能是正确的或不正确的。如果一项规则把一种不正义的行动描述为是正义的行动，那么久已确定的做法就是把这项规则宣布为一项不正义的规则。这种做法十分普遍，以至于我们必须把它视作是一种具有正当性的做法接受下来，但是尽管如此，这种做法也不是没有危险的。一如我们所知，有时候我们会说，一条我们都认为是正义的规则，在适用于某一特定情势的时候，却被证明是不正义的；当我们说这个话的时候，我们真正的意思是，不能对我们视之为正义者的东西做出充分界定的规则，乃是一项错误的规则，或者说，有关该项规则的文字阐释未能充分地表达出那项指导我们判断的规则。”[④]这段话的意思就是说，正义的标准在不同的历史时期是不一样的，而所谓的永恒的正义则只是人类的一种理想。但是，如果司法工作人员在行使司法权时，能够独立地、依照法律的规定并根据自己的经验做出裁决结果，不因外界的干涉而受到动摇，则达成正义的价值判断还是有希望的。否则，民众如果因司法不独立对司法工作人员丧失了信心，只会造成更大的混乱。而近几年我国的刑事犯罪率屡屡居高不下，可以充分体现民众对正义价值标准信心的逐渐丧失。根据最高人民法院的工作报告，2004年度，最高人民法院依法审结危害国家安全、仿造货币、走私、金融诈骗、虚开增值税专用发票、毒品和贪污、贿赂犯罪的二审、死刑复核等案件400件。地方各级人民法院全年共审结刑事一审案件644248件，判处罪犯767951人，较上年分别上升1.5%和2.8%。其中严重危害社会治安案件比例居高不下。2004年，全国法院依法严惩严重危害社会治安犯罪、审结爆炸、故意杀人、抢劫、强奸、绑架、黑社会性质组织犯罪等案件228174件，判处罪犯298574人。[⑤]如此高比例的犯罪率，固然与社会的多方面因素相关，但司法不能完全独立也是其中的因素之一。司法不独立，民众就会丧失期望，就会放弃对司法救济的愿望，转而采取其他极端的做法，这样只会导致更多的违法犯罪行为的出现。因此，笔者认为，司法独立是实现正义的前提和基础，是基于以下的理由：

第一，每一个人都有平等的权利去拥有可以与别人的类似自由权并存的最广泛的基本自由权。这种平等的权利就是正义的体现。正义有形式的正义与实质的正义之分，所谓形式的正义可能体现在国家的法令对这种平等的权利规定了许多内容，而实质的正义则体现在这种平等的权利之实现过程。实质正义之获得，与司法机关这道防线紧密相关。公民的权利受到侵犯，其不平等的待遇最后都应当通过诉求司法机关来纠正。如果司法机关在处理案件时，受到社会不良风气、其他机关、社会团体或人际关系、金钱等因素所影响，则又怎么能实现实质的正义呢。

第二，司法机关及其工作人员的形象直接影响到公民对正义的理解。我们不说“法官是正义的化身”，至少认为公民与司法机关打交道的目的是为了获得其关于正义的期望值。其期望值越高，对司法机关的要求就越高，司法权就更应独立行使。当前，影响司法独立的因素很多，有司法体制内的，也有司法工作人员个人的。如根据宪法，最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。这样的一种宪政安排，决定了司法系统隶属于权利机关的客观性。同时，虽然宪法明确规定了人民法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干预。但是人民法院的人事、财政等大权都掌握在地方政府手中，甚至在党务、团务方面等也存在着种种附属关系和工作关系，而这种关系的存在往往因利益驱动而导致地方保护主义。在司法工作人员个人方面，有些人认为司法独立是资本主义的产物，是司法全盘西化的主要体现之一。因此，禁忌谈司法独立。其实，我国虽不实行西方资本主义国家三权分立的宪政体制，这并不意味着在我国国家机关就不存在国家权力的分工和协调，而且这种分工越合理，越能保障权力的有效运作，实现广大人民的意志和利益。而宪法实际上就是对权力分工的确认。从我国宪法的基本原则来看，我国法院是在人大的监督下享有的独立的司法权，人大只能享有监督权，而不能代替法院行使司法权或与人民法院分享司法权，否则，宪法体现的国家权力合理分工原则很难实现。因此，司法独立的精神不但是资本主义法治的一项基本要求，也是社会主义法治的一项基本要求。只有克服了体制内的弊端，摒弃了关于司法独立的陈旧观念，才能实现真正的司法独立，为实质正义之获得开山辟路。

福建省厦门市人民政府


厦门市民防工程管理规定
厦门市人民政府


第一章 总则
第一条 为了加强民防工程的建设、使用和保护管理，保证平时有效地为经济建设和人民生活服务，战时有效地保护人民生命和财产安全，增强城市综合发展和防灾抗毁能力，根据《人民防空条例》、《厦门市城市规划条例》和福建省有关规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 在厦门市行政区域内进行民防工程建设、使用、保护适用本规定。
第三条 本规定所称民防工程包括民防隧道、坑道、地下室以及它们的口部、配套工程、辅助设备、通信与警报设施等各项设施。
第四条 厦门市民防办公室是全市主管民防工程的部门。
区（县）民防办公室或区（县）政府指定的部门负责本辖区内民防工程的有关管理工作。
城市建设、规划、土地房产、市政、公安等部门，应当积极履行各自的职责和义务，配合和支持做好民防工程的管理工作。
第五条 公民有得到民防工程保护的权利，有对违反本规定的单位和个人提出检举和控告的权利，有参加民防工程建设和保护民防工程设施的义务。

第二章 民防工程建设
第六条 民防工程建设必须贯彻“长期准备，全面规划，重点建设，平战结合”的方针，与城市建设、开发利用地下空间相结合，符合防灾抗毁的要求，满足经济建设和社会发展的需要。
第七条 编制城市规划应当符合民防建设要求。
编制城市总体规划，应有民防部门参与；民防工程建设的专业规划由市民防部门负责组织编制，经市规划部门综合平衡后，报市政府批准；编制分区规划和其他的专业规划涉及民防工程建设的，应征求民防部门的意见。
第八条 城市建设应积极开发利用地下空间，促进民防工程建设与城市建设的有机结合。
适合在地下建设的交通道路、停车场、生产车间、商场、文化娱乐场所、仓库以及供水、供电、供气、通信设施等项目，应尽量在地下建设，或利用民防工程与疏散道、连接通道紧密结合建设。
第九条 新区开发、旧区改建必须按照国家有关规定修建民防工程。
在厦门本岛以及集美、杏林、同安等区、县政府所在城镇和开发区修建民用建筑，应按福建省、厦门市的有关规定修建民防地下室。
第十条 民防公用工程由民防部门组织或参与修建，其他民防工程由应建单位负责修建。
第十一条 民防工程必须按照国家规定的建设程序和技术标准修建。建设单位必须委托工程质量监督部门监督民防工程的质量。
第十二条 民防工程竣工验收，应有民防部门参加。未经验收合格的，不得投入使用。

第三章 民防工程使用
第十三条 已建民防工程，除按规定不宜开放的外，平时可以使用的应开发利用。单位修建的民防工程，原则上归建设单位使用；经民防部门与建设单位协商，可以调整使用；从本规定执行之日起2年内闲置不用的，市民防部门有权统一安排使用。
第十四条 任何单位或个人平时使用除结建工程外的民防工程，必须经民防部门批准，办理手续。民防部门受理申请后，必须在20日内给予批复。
第十五条 平时使用民防工程的单位或个人必须负责工程和设备的维护管理，不降低工程的防护能力，保证工程处于良好的状态。因使用需要变更内部设施或对工程进行改造，须报民防部门审批后实施。
第十六条 平时使用民防工程应符合安全规定和卫生要求，采取防火、防洪涝措施。禁止利用民防工程开办震动和噪音超标或有污染和腐蚀性的行业。
第十七条 禁止在民防工程内存放易燃、易爆、剧毒、放射性和腐蚀性物品。
特殊情况确需存放的，必须采取可靠的安全防护设施和管理措施，并报经公安部门和民防部门审批。
第十八条 由民防经费投资修建的民防工程平时实行有偿使用，由民防部门收取使用费，并按国家有关规定用于民防工程建设和民防事业建设。

第四章 民防工程保护
第十九条 任何单位和个人不得侵占、损毁和擅自拆除民防工程。确需拆除的，必须报经市民防部门审批后方能实施。
第二十条 经批准拆除民防工程的单位或个人，必须按批准拆除的面积和标准予以补建或按工程现行造价予以赔偿。
第二十一条 任何单位和个人不得在民防工程安全范围内采石、取土、爆破或进行影响民防工程使用和降低防护能力的其他作业。确需在民防工程安全范围内作业的，须报经市民防部门核实同意后，方可动工。
民防工程安全范围由民防、规划部门确定。
第二十二条 未经民防、规划部门批准，不得在民防工程口部安全范围内修建其它工程。民防工程口部安全范围周边为：以口部断面为准，前后各20米，左右各15米。
第二十三条 禁止向民防工程内排放废水、废气和倾倒废弃物；禁止占用、堵塞、毁坏民防工程的出入口、通风孔、疏散通道；禁止拆除、损毁工程内部的各种设备、设施。

第五章 奖惩
第二十四条 对在民防工程的建设、使用、保护管理工作中做出显著成绩的单位和个人，由各级人民政府或民防部门给予奖励。
第二十五条 违反本办法第九条、第十条规定，应建单位不按规定修建民防工程的，由市民防部门责令其限期采取补救措施或按规定补交统筹修建的经费。
第二十六条 违反本办法第十二条规定，将未经验收合格的民防工程投入使用的，由市民防部门责令其停止使用，并限期改正。
第二十七条 违反本办法第十四条规定，不履行使用审批手续的，由市民防部门责令其停止使用，并限期改正。造成工程损失的，还应恢复原状或按工程现行造价赔偿损失。
第二十八条 违反本办法第十五条、第十六条、第十七条第一款规定的，由市民防部门责令其停止使用，并限期改正；逾期拒不改正的，取消其使用民防工程的资格。造成设施或工程损失的，还应恢复原状或按工程现行造价赔偿损失。
第二十九条 违反本办法第十九条的规定，侵占、损毁和擅自拆除民防工程的，由民防部门责令其停止违法行为，并处以1万元以上2万元以下罚款。造成工程损失的，还应恢复原状或按工程现行造价赔偿损失。
第三十条 违反本办法第二十一条、第二十二条、第二十三条规定，由市民防部门责令其停止违法行为，并限期改正。造成工程损失的，还应恢复原状或按工程现行造价赔偿损失。
第三十一条 拒绝、阻碍民防部门工作人员依法执行公务，触犯治安管理处罚条例的，由公安机关处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 民防部门的工作人员在履行职责时，玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附则
第三十三条 本规定由厦门市民防办公室负责解释。
第三十四条 本规定自公布之日起施行。本规定施行前市政府发布的有关规定与本规定不一致的，按本规定执行。



1996年3月18日