浅谈检察机关关于农村信访举报工作的问题及对策
景县人民检察院 张海鹏 李宁
近年来，随着中央对农业、农村和农民的财政投入力度不断加大，下拨资金越来越多，加强农业基础设施建设、提高农业科技水平起到了巨大的推动作用。但涉农职务犯罪呈明显增多之势，问题十分突出。在相关政策落实过程中，一些国家工作人员和农村“两委”干部暗箱操作、虚报冒领、截留侵吞、中饱私囊，严重损害了农民群众的切身利益。我院从2010年到现在，共受理举报线索283件，其中涉及农村的线索112件，占总受理线索数的39%。这不仅造成了国家投入的涉农资产的大量损失，也严重伤害了群众的感情，成为影响社会和谐稳定的一个重要因素。同时最高人民检察院也提出了“紧紧围绕中央“三农”政策措施的贯彻实施,充分发挥检察职能,加大查办和预防涉农惠民领域职务犯罪力度,保障涉农惠民政策资金真正惠及广大农民,为“十二五”时期经济社会发展和社会主义新农村建设提供有力法治保障”的要求，要求检察机关充分发挥检察职能作用，把惩治和预防涉农职务犯罪作为服务新农村建设的重要途径。为有效地预防遏制农村基层干部侵财案件的发生，努力为社会主义新农村建设和农村经济的发展创造良好环境。笔者结合近年来我院受理举报和查办涉农侵财案件情况展开分析，谈点思考。
一、农村信访举报反映的主要问题
这些信访举报案件中，经分类统计，主要涉及四个方面的问题：
1、农村基础设施建设资金管理环节。该环节的涉案人员主要是参与管理和直接经手具体事务、资金的乡（镇）、站所领导职工、村委干部等，利用职务之便，贪污或挪用农村基础建设资金。从我院近两年受理的案件线索看，一般表现为，贪占土地承包费和宅基费等集体财产，这类案件占举报线索的24%。
2、专项款物管理环节。在救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、社会保障等专项款物管理环节，一些村干部利用灾害申报、处理紧急，监督滞后等因素，对村民隐瞒国家惠农政策、补贴标准，暗箱操作，大肆国家涉农资金侵吞。犯罪主体多是采取对经手的资金进行克扣，虚列造表、伪造签字、欺骗审批等手段，骗取公款据为己有。一些资金管理人员借机构人员配备不齐，集部门领导、出纳、会计职权于一身，一人大权独揽，无人监管，挪用专款大肆挥霍。2010年、2011年我院受理这类案件线索有12件，占举报线索的10%。
3、退耕还林、粮食补贴资金管理环节。在退耕还林过程中，由于该工程涉及全县每个乡镇千家万户，点多面广，职能主管部门县林业局无法全面抽调人员全程参与，且规划面积是通过卫星测绘锁定，覆盖了农户土地、沟道面积，而一些沟道原本没有划给农户，一些村委干部在参与对退耕还林土地丈量、测算和申报过程中，利用沟道归属模糊，农户不知晓如何处理的心理，将该沟道所占面积虚列户名上报后骗取资金占为己有。在粮食补贴过程中，部分村干部多报耕地亩数，骗取国家补贴。从我院受理的112起案件线索来看，反映涉嫌贪污退耕还林款、粮食直补款的问题较为突出。其中反映村干部在发放粮食直补、林业补贴的过程中涉嫌贪占的有56件，占举报线索的50%。
4、农村资金管理环节。部分村财务制度不健全，不按规定由财务人员管理款项，部分款项而是由村干部直接管理，不入财务账，致使资金长期滞留于个人手中，完全脱离监管，用随心所欲，导致资金被贪污、挪用挥霍一空。二是入账发票不正规，用收据和打“白条”的形式入账。从我院近两年受理的案件线索年，一般表现为，村财务不公开或公开不及时、不真实的问题，这类问题占受理案件线索的100%。
二、造成以上问题的因素：
一是部分村干部法制观念淡薄。在一些案件的查办过程中我们发现，通过近几年的宣教工作，大部分基层干部已经有了一定的法制观念，知道那些事该做，那些事不该做。但同时他们的这种法制观念非常单薄，并没有一个系统的概念，往往在一些实际问题上把握不住。如公款私存、挪用公款偿还村里其他债务等问题都是由于法制观念的淡薄造成的。这些人往往认为：只要不把钱装进自己的腰包，只要是为村里办事，就不算违纪违法。因此说法制观念在一些基层干部的心中依然淡薄。
还有一些农村干部对国家法律法规知之甚少，对自己行为的法律后果认识严重不足，加上私心杂念太重，私欲澎胀，经不起金钱诱惑，存在着“有机会捞一把”的侥幸心理，最终走上了贪污挪用的犯罪道路
二是部分村干部家长式粗暴、野蛮作风。现在一些基层干部，特别是村干部中普遍存在家长式粗暴、野蛮作风，这些人没有民主的概念，在作出决策的时候不征求意见， 在村里的事务上专横独裁。如私自收费、敲诈勒索等行为，都是粗暴、野蛮作风的体现。此类案件往往牵涉的金额不大，但是激起的民愤很大，经常造成农村不稳定因素。
三是权力过分集中，缺乏监督。随着国家支农惠农政策的实施，涉农资金逐渐增多，一些农村基层组织工作人员既是涉农资金的实际运作者，又是涉农资金的管理监督者，他们集权钱职务于一身，这就为涉农职务犯罪提供了空间和机会，因此，他们一有机会不捞一把，就在所难免
四是监管缺失。目前对于村级财务及村务公开，上级有了非常明确的规定，我县也在全部行政村实行了村务公开“大台历”制度，要求每个村都要按时、按规定、按要求对村务进行公开。但在具体实施中对于村务公开工作本身却缺乏有力的监督，尽管对公开时间、公开内容、公开形式进行了详细的规定，但其透明度和全面性却得不到保证。何时公开，如何公开，公开什么仍然由村干部们说了算，广大群众并不能完全看到自己想看的公开内容。仅靠纪检监察部门的监督检查肯定无法保证，公开质量靠村干部科自觉对村务进行全面公开也不现实，监督的缺失直接导致了村务公开不全面、不透明，致使部分干部仍然有机会违规违纪。
三、当前农村信访举报突出的原因
1、群众民主法律意识日渐提高。随着法律知识的普及和新闻媒体对法律宣传力度的加大，农村集体学法、用法的意识显著提高。与以前相比，村民管理村务的主人翁意识得到增强，监督村务的积极性得到提高。“有难题靠法律”的观念逐步树立起来，促使村民在遇到基层不易解决的难题时，自觉运用法律手段到司法机关“讨个说法”。
2、个别农村基层干部违法乱纪，侵害了群众的合法权益。农村干部队伍中主流是好的，但有一些农村基层干部受特权思想和社会不良风气的影响，利用手中权力，假公济私，对土地承包、征地补偿款使用等村民敏感的问题，不经村民或村民代表同意，擅作主张，在位时不是考虑如何带领群众脱贫致富，而是盘算如何利用职权谋取私利，甚至个别村干部作风霸道、横行乡里，使村民的合法利益受到侵害。这些行为引起了群众的强烈不满，严重伤害了党和政府与人民群众之间的关系，激起了群众义愤而导致上访。
3、村财务管理混乱，办事透明度不高，群众有疑问。有的村由于执行财务制度不严，使得村干部将上级下拨的粮食直补款、退耕还林款、征地补偿费等随意截留，不入帐、不上报，长时间不向村民公开村务。即使公开也只是象征性地公开收支总额，不公开明细帐，透明度低。当群众提出质疑时，一些村干部不予说明和解释，甚至压制、打击群众，造成干群情绪对立。
4、村民反映的问题在基层得不到有效解决。农村群众也想把问题解决在基层，更渴望得到基层村干部的理解与支持。但有些村干部对群众反映的问题相互推诿“踢皮球”，使问题长时间不能从根本上得到圆满解决，村民对乡村干部失去信心，无奈只好到司法机关告状举报。
四、解决农村不稳定因素的主要对策
通过分析影响农村社会稳定的原因，我院将从以下四方面加强工作，以维护农村稳定。
（一） 紧紧围绕党委、政府关于建设好新农村的重大决策和部署，积极关心和支持新农村建设，将依法履行职责与服务“三农”有机地结合起来，既严格依法办案，又坚决摒弃就案办案，就事论事的单纯业务观点，充分发挥惩治犯罪，维护稳定的检察职能作用。要认真查办侵害广大农民群众切身利益、破坏农业生产、危害农村稳定的案件，必须站在为发展这一执政兴国为第一要务的高度发挥职能作用，严厉打击盗窃、破坏等有害农村社会稳定的刑事犯罪及农业生产、经营领域内发生的各种坑农害农犯罪活动，为建设新农村创造良好的社会法制环境。
（二）积极查办“涉农”职务犯罪，加强农村职务犯罪预防机制建设。针对利用职权侵吞、挪用“涉农”专项资金的犯罪，加大打击力度，加强防范和预防，充分发挥预防职能。利用县、乡、村三级预防点建立起便民举报责任区，使农民监督成为现实，构建起农村预防职务犯罪网络，积极为新农村建设创造良好的社会管理环境和服务环境。
（三）根据涉农重大刑事案件多由民事纠纷转化而来的特点，建立影响较大的民事纠纷乡镇上报制度和民刑通报制度，从而形成纵横交错的立体报告网，使影响较大的民事案件政府早知道、司法机关早知道，通力合作、形成合力，提前做好各方调解、安抚工作，全力避免由民事纠纷向刑事案件转化或者发生严重危害社会稳定的群体性违法事件发生的可能。同时，公、检、法、司要建立整体联动预防工作机制，避免严重危害农民利益，影响农村稳定的严重刑事案件的发生。
（四）建立县、乡、村三级联动机制。我们将受理群众诉求的渠道延伸至县、乡、村，在县、乡、村设立了举报箱和12590公开举报电话。从而进一步畅通基层诉求渠道，方便群众监督、举报违法行为，使广大群众足不出村就能维护自己的合法权益。加强与乡镇、村干部的联系，便于及时发现涉检信访苗头，及时解决。
（五）开展形式多样的法律宣传活动，让居住在农村群众有更多渠道了解我国现行法律及相关规定，使“按法律解决纠纷”的观念真正深入群众心中。针对这些情况提出以下几点建议：
1大力开展“送法进村”活动，向广大农民群众宣传法律知识。并通过捐资助困，文化扶贫，法律援助等多种形式，推进法治观念的深入民心，联系法院将具有代表性的案件的庭审搬到案发现场，让当地群众能通过以案讲法的形式了解法律知识，促进其知法、懂法、守法进程，杜绝同类违法发生。真正做到办理一件、教育一片、预防一地。
2将执行法律和保护农民权益有机结合，组织律师和其他法律工作者，办法律文化大集，真正送法到镇、乡、村。并且，长期开设法律咨询热线，为不懂法律的群众解决具体实际的法律问题。而且司法机关可通过梳理近几年办理的各类涉农犯罪的案件，找出其涉及触犯的刑法条文，并结合相关法律规定，制作简易的法律宣传小册子。
3结合办案，深入农村，实地调研，为群众排忧解难送温暖，真心诚意办实事，实现检察机关职能从单纯性执法向管理性服务的转变，发现问题，找准症结，向党委、政府提出宏观的意见和建议。通过加强对重点人群的帮教，特别是对青少年的法制宣传教育，不能流于形式，形成学校、家庭、社会“三位一体”的教育模式，使农村青少年有学不上、有家不归、无业可就的情况得以改善，不断推进社会主义新农村文化建设。
四川省实施《中华人民共和国教师法》条例
四川省人大
四川省实施《中华人民共和国教师法》条例
四川省人大
第一章 总 则
第一条 为了实施《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》），依据国家有关法律、行政法规的规定，结合四川实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于四川省行政区域内符合《教师法》及有关法律法规规定范围的教师。
第三条 教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人、培养社会主义事业建设者的接班人、提高民族素质的使命。教师应忠诚于人民的教育事业，为人师表。
第四条 地方各级人民政府负责实施本条例。
各级人民政府应当采取措施，加强教师的思想和业务培训，改善教师的工作条件和生活条件，保障教师的合法权益，提高教师的社会地位。
第五条 县级以上地方人民政府教育行政部门是主管本行政区域内教师工作的综合职能部门，统一负责本行政区域内教师的资格认定、培养培训、考核奖惩、工资福利等管理工作。
县以上各级人民政府其他有关部门，分别按同级政府确定的职责，会同教育等行政部门，负责本行政区域内教师的编制、工资、住房、医疗、职称、退休等有关工作。
各级各类学校和其他教育机构根据〈教师法〉和有关法律法规的规定，进行教师管理工作。
第六条 学校和其他教育机构应建立健全教职工代表大会制度，保障教师通过教职工代表大会参与本单位的民主管理和民主监督。
第七条 一切地方国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位、村民居民组织和公民都应维护教师的合法权益，为尊师重教创造良好的社会环境。全社会都应当尊重教师。
第二章 权利和义务
第八条 教师享有下列权利：
（一）进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验；
（二）从事科学研究、学术交流、参加专业的学术团体，在学术活动中充分发表意见；
（三）指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩；
（四）按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假的带薪休假；
（五）对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理；
（六）参加进修或者其他方式的培训。
第九条 教师应当履行下列义务：
（一）遵守宪法、法律、法规和职业道德，为人师表；
（二）全面贯彻国家的教育方针，遵守规章制度，执行学校的教学计划，履行教师聘约，完成教育教学工作任务；
（三）对学生进行宪法所确定的基本原则的教育和爱国主主、民族团结的教育，法制教育以及思想品德、文化、科学技术教育，组织、带领学生开展有益的社会活动；
（四）关心、爱护全体学生，尊重学生人格，促进学生在品德、智力、体质等方面全面发展；
（五）制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制有害于学生健康成长的现象；
（六）不断提高思想政治觉悟和教育教学业务水平。
第三章 资格和任用
第十条 在本省行政区域内的中国公民，不分民族、种族、性别、职业凡拥护宪法规定的基本原则，遵纪守法；热爱教育事业，具有良好的思想品德，为人师表；具有教育教学能力和担任教学工作所必须的身体条件和健康状况，具务规定的学历或经国家教师资格考试合格，经认定合格
的，可以取得教师资格。
第十一条 依照《教师法》的规定实行教师资格制度。取得教师资格按照下列规定执行：
（一）《教师法》和本条例实施前已在学校或其他教育机构中任教并取得教师职务的，直接认定其教师的资格；未取得规定学历或专业合格证书的，按省教育行政部门规定的教师资格过渡办法认定教师资格。已取得专业合格证书的中学教师可取得教师资格；
（二）师范专业毕业生毕业时可以直接认定教师资格；
（三）非师范专业毕业生应接受教育学、心理学、教学法等基本理论和方法的培训；
（四）其他公民取得教师资格，应当向有权认定资格的部门或学校提出申请，有关部门或学校依照《教师法》和本条例规定的条件予以认定。
第十二条 教师资格认定部门按照国家有关规定确定。
成人学校、社会力量办学教师资格的认定按照普通学校教师资格认定的规定执行。
第十三条 教师的任用按国家有关规定执行。
第十四条 师范院校毕业生，应按国家规定的服务期限从事教育教学工作。
县级以上各级政府应结合本地实际，制定鼓励教师终身从事教育工作的具体办法。
第四章 培养和培训
第十五条 县级以上地方各级人民政府，应当加强对各级师范院校的建设，增加各级师范院校教育经费的投入，改善办学条件，增强培养能力，提高办学效益。
县以上地方各级人民政府应当划拨专项经费，办好教师进修院校和培训基地，保障教师进修、培训和接受继续教育。
部门和社会力量办学教师培训所需经费，由办学者予以安排。
第十六条 地方各级教育行政部门及学校应按照培训与使用相结合的原则制定教师培训规划和计划，安排教师参加进修培训。
教师应在规定时间内参加进修培训，完成学习任务。教师完成学习任务的情况应纳入教师年度考核的内容。
第十七条 地方各级人民政府应制定鼓励优秀青年报考师范院校的办法。各级教育行政部门和学校应加强优秀青年骨干教师和一专多能教师的培养培训。
第十八条 县级以上地方各级人民政府应为少数民族地区和边远贫困地区定向培养、培训教师。
第五章 待 遇
第十九条 教师的平均工资水平应不低于或高于同类地区国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度，具体办法按国务院有关规定执行。
第二十条 在国家划定的艰苦边远地区从事教育教学工作的教师，按国家有关规定向上高定工资档次。
第二十一条 凡教师及具有中专以上学历的毕业生到艰苦边远地区从事教育教学工作的，除享受当地教师有关待遇外，还享受以下优惠待遇：
（一）在试用期间，享受试用期满后的定级工资待遇；
（二）在同等条件下优先安排住房、子女就读就业。
县（市、区）人民政府可视财力情况，确定对在艰苦边远乡（镇）工作的中小学教师的优惠待遇。
第二十二条 地方各级人民政府应建立教师工资按时足额发放的保障机制：
（一）教师工资按时足额发放的保障工作实行各级人民政府行政领导责任制；
（二）教师工资（含固定部分、活动部分和国家规定由财政负担的津贴、补贴），由财政全额预算，不留缺口；教师的地方性补贴和保留津贴的发放金额和来源应与当地国家公务员相同；财政困难县（市、区）教师预算内工资由县（市、区）教育行政部门统一管理，县（市、区）财政
按月足额划拨；
（三）对部分民族自治区和边远贫困县按期足额发放中小学教师工资及地方性补贴确有困难的，市、地、州财政和省财政予以补助。
第二十三条 企业单位所办学校教师工资水平应不低于本单位相应级别的专业技术人员的平均水平；
社会力量所办学校教师工资待遇，由举办者予以保障。
第二十四条 中小学民办教师的待遇按《教师法》和国家有关规定执行。
经县级以上教育行政部门按规定批准离岗的中小学老弱病残民办教师，继续享受原国家补助费；集体筹集部分按不低于原发放金额的一半发给，具体办法由县人民政府确定。
农村教育费附加按照国家和省的规定征收、管理和使用。贫困县实行乡（镇）收、县管、乡（镇）用的体制，保证中小学民办教师工资发放。
第二十五条 在农村乡（镇）及其以下中小学校从事教育教学工作男满三十年，女满二十五年的教师，按国家有关规定退休后享受退休时的全额工资待遇。
有条件的地区也可以对其他从事教育教学工作男满三十年，女满二十五年的退休教师在其他原退休金的基础上给予补贴。
第二十六条 任何单位、部门或者个人、均不得克扣、挪用和拖欠教师工资及国家规定的补贴。
第二十七条 教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇。各级人民政府应积极建立教师医疗保险制度。
卫生行政部门和医疗机构应在教师就诊、医疗和体检等方面给予支持和提供方便。
第二十八条 各级人民政府应划拨专款和多渠道筹措住房建设资金，加快教师住房建设，使城镇教师住房平均水平高于当地城镇人均居住面积及成套率的平均水平。
第二十九条 各级人民政府在城市规划中要编制好学校用地、教师住房建设用地规划。教师住房建设用地实行行政划拨。由政府批准兴建的微利房的销售、租赁应对教师实行优先优惠。
第三十条 县、乡两级人民政府为农村中小学教师解决住房提供方便。
第六章 考核与奖励
第三十一条 教师考核按照《教师法》及国家有关规定执行。
考核结果分为优秀、称职、不称职等若干等级，作为受聘任教、工资确定、实施奖惩的重要依据。
第三十二条 地方各级人民政府及其有关行政部门和各级各类学校应建立对优秀教师的表彰奖励制度，依照《优秀教师和优秀教育工作者奖励暂行规定》和《教学成果奖励条例》及其他有关法律、法规的规定，对优秀教师进行奖励。
第三十三条 地方各级人民政府对贯彻《教师法》及本条例的先进个人和先进集体进行表彰奖励。
第三十四条 对有重大贡献的教师，由县以上地方人民政府给一次性重奖；对连续两次以上获县以上表彰奖励的教师，晋职（级）予以优先，省人民政府授予“省劳动模范”、“省先进工作者”等荣誉称号的，享受有关待遇。
第三十五条 县以上地方人民政府建立教师奖励基金。
第七章 申诉与监督
第三十六条 教师对学校或者其他教育机构提出的申诉，由其所在行政区域的教育行政部门受理。
行政机关对不属于其管辖范围的申诉案件，应当及时移送有管辖权的行政机关办理，同时告知申诉人。因申诉管辖发生争议，由涉及管辖的行政机关协商确定，也可由它们所属的同一级人民政府或共同的上一级主管机关指定。
第三十七条 行政机关对属于其自身管辖的教师申诉案件，应当及时进行审查，对符合申诉条件的，应予受理；对不符合申诉条件的，应以书面形式决定不予受理，并通知申诉人。
行政机关受理申诉案件，应当进行全面调查核实，根据不同情况，依法作出维持或变更原处理结果、撤销原处理决定或责令被申诉人重新做出处理决定。
第三十八条 受理教师申诉案件的行政机关应当在收到申诉书的次日起三十天内作出处理。
第三十九条 行政机关作出申诉处理决定后，应当将申诉处理决定书发送给申诉当事人，申诉处理决定书自送达之日起发生效力。
第四十条 各级人民政府教育督导机构，应将执行《教师法》的情况作为对下级政府和学校进行督导评估的重要内容。
财政、审计部门应对有关教师的资金使用和管理进行财政和审计监督。
各级监察部门应依据国家行政监督条例，受理和查处侵犯教师合法权益的案件。
司法机关对侵犯教师合法权益的案件应依法查处。
第八章 法律责任
第四十一条 侮辱、殴打教师情节较轻的，由其所在单位或其上级主管行政部门给予行政处分；情节较重尚不够刑事处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》给予治安处理罚；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十二条 扰乱学校秩序，至使教师的教育教学活动不能正常进行的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以治安处罚。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十三条 对依法提出申诉、控告、检举的教师进行打击报复的，由其所在单位或上级机关责令改正；情节较严重的，给予相应的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十四条 教师有下列情形之一的，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘：
（一）故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的；
（二）体罚和变相体罚学生，经教育不改的；
（三）品行不良，侮辱学生，影响恶劣的；
（四）向学生或者家长索取财物，经教育不改的；
（五）其他严重不称职的。
教师有前款第（二）项、第（三）项所列情形之一，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十五条 享受专业奖学金的师范毕业生，未满国家规定的服务年限，自行离开教师岗位的，应偿还相应的费用和支付一定比例的补偿金。偿还的费用和补偿金应当用于教师的培养和培训。具体办法由省人民政府制定。
第四十六条 违反《教师法》规定有下列行为之一的，由所在单位或主管部门及同级人民政府或上一级人民政府，责令其限期改正；情节较重的，给予直接责任人行政处分：
（一）拖欠教师工资的；
（二）侵犯教师其他合法权益的。
违反国家财政制度、财务制度，克扣挪用教师工资，由其上级机关责令限期归还被克扣、挪用的经费，并对直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追案刑事责任。
第九章 附 则
第四十七条 凡本条例未作规定的，按照《教师法》及国家有关规定执行。
宗教学校教师按国家有关规定执行。
第四十八条 省人民政府可根据本条例就实施中的具体问题作出规定。
民族自治州、自治县人民代表大会或其常务委员会，可根据本条例，结合本地实际，制定变通办法，报省人大常委会批准后施行。
第四十九条 本条例应用中的具体问题，由省教育委员会负责解释。
第五十条 本条例自公布之日起施行。本条例公布前我省颁发的有关规定与本条例不一致的，以本条例为准。
1995年4月26日
