宜昌市人民政府关于印发《宜昌市农村公路养护管理实施细则》的通知
湖北省宜昌市人民政府
宜昌市人民政府关于印发《宜昌市农村公路养护管理实施细则》的通知
宜府发〔2008〕31号
各县市区人民政府，市政府各部门，宜昌开发区管委会，各大中型企业，各大中专学校：
现将《宜昌市农村公路养护管理实施细则》印发给你们，请遵照执行。
二○○八年十月二十六日
宜昌市农村公路养护管理实施细则
第一章 总 则
第一条 为加强农村公路养护管理，提高农村公路养护质量和投资效益，促进农村经济社会发展和社会主义新农村建设，根据公路法、《湖北省农村公路条例》、交通运输部《农村公路养护管理暂行办法》及其他有关规定，结合本市实际，制定本细则。
第二条 本市行政区域内农村公路的养护管理适用本细则。
第三条 本细则所称农村公路，包括县道、乡道、村道及其附属设施。其中，村道是指经市交通主管部门认定，连接乡镇与建制村或建制村与建制村的公路。
第四条 农村公路养护管理遵循“统一领导、分级负责、因地制宜、注重实效、全面养护、保障畅通”的原则，逐步建立责权明确、管养分离的养护管理体制，实行专业化养护和个人承包养护等多种方式，推进农村公路养护的市场化。
第五条 鼓励农村公路养护管理应用新技术、新材料、新工艺、新设备，不断提高农村公路养护管理水平。
第二章 职责分工
第六条 本市人民政府主要负责制订本区域农村公路养护管理政策，指导、监督农村公路养护管理工作。
各县(市、区)人民政府是本区域农村公路养护管理的责任主体，负责贯彻执行农村公路养护管理的政策法规，筹集和落实农村公路养护管理资金，组织协调乡(镇)人民政府和有关部门、公路管理机构做好农村公路养护管理工作。
乡(镇)人民政府在县(市、区)人民政府确定的职责范围内负责乡道的养护管理工作，指导、协调村道的小修保养工作。
村民委员会在县、乡人民政府及交通主管部门、公路管理机构的指导帮助下，具体做好村道的小修保养工作。
第七条 本市交通主管部门负责本区域农村公路养护管理的行业管理工作。其所属的公路管理机构具体组织贯彻落实农村公路养护管理的政策法规，实施农村公路养护发展规划和年度计划，监督、检查、考核农村公路养护资金使用及养护质量，推进农村公路养护技术进步，指导农村公路养护管理体制改革。
各县(市、区)交通主管部门具体负责本区域农村公路养护管理工作，管理农村公路养护资金，监督所属公路管理机构的养护管理工作，检查养护质量，组织协调农村公路养护管理体制改革。其所属的公路管理机构具体承担县道的养护管理工作，指导乡道、村道的小修保养工作，组织和指导乡道、村道的大、中修和改建工程的招投标以及通过其他竞争方式确定养护工程承包人的工作，对养护质量进行检查验收。
第八条 各级发展改革、财政、建设、国土资源、环境保护、水利、林业、公安等部门，依照各自的职责协同做好农村公路养护管理工作。
第三章 资金筹措与管理
第九条 农村公路养护资金筹措与管理应遵循“政府投入为主、多渠道筹资、统筹安排、专户储存、专款专用、强化监管”的原则。
第十条 农村公路养护资金来源包括：
(一)中央财政通过转移支付安排的农村公路养护资金；
(二)省交通主管部门汽车养路费用于本市农村公路养护大、中修和改建工程的资金；
(三)本市人民政府根据农村公路养护的实际需要每年安排的资金；
(四)各县(市、区)人民政府按照每年每公里不低于1000元的标准，安排并逐步增加的县道、乡道、村道小修保养资金；
(五)受益企业或个人捐助的农村公路养护资金；
(六)村民委员会通过“一事一议”方式筹集的农村公路养护资金。
第十一条 农村公路养护资金筹集应当根据农村公路养护工程计划进行。农村公路养护工程计划由各县(市、区)交通主管部门编制，经市交通主管部门汇总审核并报省交通主管部门批准后按职责分工组织实施。
农村公路养护工程计划编制应遵循“先重点、后一般，先县道、后乡道和村道”的原则。
第十二条 农村公路养护资金按照下列规定安排使用：
(一)省交通主管部门安排的农村公路养护资金由省财政部门拨付至县级财政部门后，各县(市、区)财政部门应及时将资金拨付至县(市、区)交通主管部门；市、县两级财政用于农村公路养护管理的财政资金，由其财政部门拨付至县(市、区)交通主管部门，由各县(市、区)交通主管部门按养护计划安排使用。
(二)企业和个人捐助的资金，由各县(市、区)交通主管部门统筹安排使用。
(三)村民委员会通过“一事一议”筹集的养护资金，由村民委员会按照公路养护计划专项用于村道的小修保养。
农村公路养护管理单位利用前款第(二)、(三)项安排的资金直接从事农村公路养护管理的免征营业税。农村公路养护管理过程中，行政性事业收费予以减免。
第十三条 各县(市、区)交通主管部门应当建立健全农村公路养护资金使用管理制度，规范资金的使用和管理。
农村公路养护资金的使用应当接受当地审计、财政部门和上级交通主管部门的审计和监督检查。任何单位、组织和个人不得截留、挤占和挪用。未完工的养护工程项目资金以及当年的养护管理资金，可结转下年度使用。
第四章 养护工程管理
第十四条 农村公路养护工程管理应当以工程质量为中心，建立、健全工程质量控制体系，严格检查验收考核制度，提高投资效益。
第十五条 农村公路小修保养要按照有关的公路养护技术规定、操作规程组织实施。加强对路面、沿线设施及绿化的养护管理，做到全面养护。
第十六条 农村公路小修保养的管理应实行检查、考核、评定、报告制度。各管养单位应建立各类管理台帐，填写生产原始记录，严格实行成本核算。
第十七条 农村公路小修保养可根据交通量、路面类型、地形特点等实际情况，采取个人承包养护、群众集中进行季节性养护、专业养护等方式。
第十八条 农村公路大、中修和改建工程，应按有关规范和标准进行设计，履行基本建设程序，并按有关规定进行竣工验收。
第十九条 农村公路大、中修和改建工程，应按路段或区域通过竞争或招标方式选择专业化养护单位。鼓励面向社会公开招标，择优选定具备资格条件的养护公司。
第二十条 养护人员在养护作业时，应按有关规定穿着统一的安全标志服，在公路和作业车辆上设置明显的作业标志，确保作业和行车安全。
第二十一条 各级交通主管部门及其公路管理机构应建立农村公路养护管理数据库和路况信息收集管理制度。
第二十二条 养护作业单位要定期进行路况巡查，对发生的自然灾害、道路交通事故、路产损害案件应按有关规定及时上报处理。
第五章 路政管理
第二十三条 县道、乡道的路政管理由各县(市、区)公路管理机构按《路政管理规定》执行。村道的路政管理由各县(市、区)交通主管部门和公路管理机构参照《路政管理规定》执行。
第二十四条 各县(市、区)交通主管部门和公路管理机构应当建立健全各项管理制度，加强路政管理队伍建设，提高路政管理人员执法水平，维护好路产路权，保障农村公路畅通。
第二十五条 各县(市、区)交通主管部门及其公路管理机构应结合养护工作，充分发挥乡镇人民政府、村民委员会的作用和沿线村民的积极性，共同做好农村公路保护工作。
第二十六条 各县(市、区)交通主管部门及其农村公路管理机构应会同有关部门加强对农村公路上超限超载车辆的治理。可根据农村公路技术等级设置相关设施，限制超过限载、限高、限宽、限长标准的车辆在农村公路上行驶。
第二十七条 任何单位和个人不得在农村公路及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的行为。任何单位和个人不得损坏、擅自移动、涂改农村公路附属设施。
第二十八条 各县(市、区)交通主管部门及其公路管理机构依法负有管理和保护公路的责任，有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违法行为。
第六章 附 则
第二十九条 本细则自印发之日起施行。
非正式行政法渊源的效力适用规则研究
姚仁安 付士平
同两大法系的世界各国一样，中国行政法渊源也十分繁杂。如果我们用控权理论来审视行政法渊源，就会发现并不是所有与行政有关的规范性依据都是行政法的正式渊源，其中存在为数众多，非常庞杂的非正式行政法渊源。加强对非正式行政法渊源价值构成及其效力与适用规则的研究，对有效控制和监督行政权力、构筑和完善行政审判的法律适用规则具有重要意义。
一、非正式行政法渊源的内涵和结构
“法律渊源”语出罗马法Fontesjuris[1]，原意为法律的源泉，即法源，指法律的内容导源于何处。这是“法律渊源”的实质内涵。但我国法学界几乎都是在形式意义上使用“法律渊源”这一概念，认为法律渊源是根据法律效力的来源不同而形成的[2]、由不同国家机关制定和认可的、具有不同法律效力和法律地位的各种类别的规范性法律文件的总称，包括正式渊源和非正式渊源两类。
美国学者博登海默认为，正式渊源是可以从体现了官方法律文件中的明确条文形式中得到的渊源。非正式渊源指尚未在正式法律文件中得到权威性的和至少是明文的阐述与体现的那些具有法律意义的资料和考虑，包括“正义标准”、“推理和思考事物本质的原则”、“个别衡平法”、“公共政策”、“道德信念”、“社会倾向”以及“习惯法”[3]。
我国学者一般认为，正式渊源通常又称直接渊源，指国家制定的具有不同效力的成文法律，包括宪法、法律、行政法规、地方法规、自治法规以及规章等。非正式渊源通常又称间接渊源，指经国家认可的，由国家赋予其法律效力的规范性文件，包括公 共政策、法律原理、判例等 [4]。我国也有学者将行政和地方规章纳入非正式行政法渊源的范畴进行讨论，理由是我国行政诉讼法第五十三条规定，人民法院对规章享有间接审查权 [5]。笔者认为，从我国传统行政法理论和立法实践来看，将规章纳入非正式行政法渊源是值得商榷的。首先，我国立法法已把规章作为正式的行政法渊源之一进行了规范；其次，我国行政诉讼法虽赋予人民法院对规章的间接审查权，但这并不是区分正式和非正式行政法渊源的标准和条件。在具体法律法规的选择和适用问题上，人民法院对法律法规同样享有选择权，有权适用此法，而不是用彼法；有权取上位法，舍下位法。且我国宪法和相关法律也已明确赋予国务院各部委以及省级人民政府、省会城市人民政府、较大的市人民政府、经济特区人民政府享有规章的制定权。因此，规章不应属非正式行政法渊源。判断正式与非正式行政法渊源的标准和条件，是看某一具体行政法渊源的制定、发布是否符合立法法规定的正式立法程序。法律法规和规章均应属正式的行政法渊源。国家和地方各级权力机关及其行政机关，依照宪法和组织法的规定，于立法程序之外，发布的调整行政关系的决定、命令、指示等规范性文件，均属非正式行政法渊源的范畴。其主要包括以下五类：
（一）全国人大除根据《宪法》62条、63条行使修改宪法、监督宪法实施、制定和修改刑事、民事、国家机构及其他基本法律立法权外，制定和发布的调整行政关系的其他规范性文件；（二）全国人大常委会除根据《宪法》67条行使解释宪法和法律，监督宪法实施，制定和修改其他法律等立法权外，制定和发布的调整行政关系的其他规范性文件；（三）国务院依照《宪法》89条于制定发布行政法规、缔结条约之外，发布的调整行政关系的决定、命令等规范性文件；（四）地方各级权力机关和行政机关于制定发布地方法规和规章外，发布的调整行政关系的其他规范性文件；（五）以不成文法形式存在的行政习惯、判例、法律原理。
从以上分析可以看出，非正式行政法渊源具有如下法律特征：
（一）它主要是由各种非制定法构成，内容十分庞杂，是各种制定法的协调和补充；（二）非正式行政法渊源的发布主体，既包括国家各级权力机关，也包括各级党政机关，还有各种社会团体、行业管理协会；（三）非正式行政法渊源依其发布主体不同，存在高低不同的效力位阶。
二、非正式行政法渊源的价值构成探析
法的价值是其作为客体对于主体人和社会需求的满足。研究非正式行政法渊源的价值，是认识和把握非正式行政法渊源内在本质，充分发挥其法律功能，准确适用于司法审查的需要。同时，行政法包括非正式行政法渊源，为不同的价值准则设定了不同的法律地位和不同的实现方式及过程。研究正式的、非正式的行政法渊源的价值，可以减少价值冲突，使多种价值准则得以并存，从而为司法审查中非正式行政法渊源的选择适用，提供一个更为准确、鲜明的参照物。非正式行政法渊源的价值主要由正义价值、秩序价值、效益价值、自由价值所构成。
[正义价值] 正义是一个极富有生命力的概念，从中西方传统正义论到现代法律正义论，它一直随社会的发展而不断地变化着。正义不是法的产物，而是法的理念、精神和追求。严格地讲，法的秩序、效益、自由等一切价值都是建立在正义价值之上。没有正义，法的其它一切价值都是不存在的。非正式行政法渊源的正义价值主要体现在：第一，使正义得到更为普遍的认同；第二，作为法律保障正义实现的补充。这种保障上的补充，又是通过实体正义和程序正义两个途径来实现社会正义的保障的。一个缺乏正义的社会必将是一个舞弊的社会、黑暗的社会和动荡的社会。非正式行政法渊源是谋求和保护社会正义最基本的手段和途径之一。
[秩序价值] 秩序是自然和社会存在的基础，是自然和人类社会发展的条件。其既包括自然界按自然法则形成的自然秩序，又包括人类社会中由社会规范调控所形成的社会秩序。社会规范不仅包括正式的行政法渊源，也包括非正式的行政法渊源。正式行政法渊源的缺陷、暇疵和冲突，为非正式行政法渊源提供了调控社会秩序的空间。秩序价值虽不是非正式行政法渊源的核心价值，但却是实现非正式行政法渊源正义价值、效益价值和自由价值最基础的价值成份。作为正式行政法渊源的协调与补充，非正式行政法渊源的秩序价值主要表现在三个方面：第一，通过进一步明确和规范行政主体的职能、调整统治阶级内部局部利益冲突，防止行政权力空缺或重叠，建立合理的、有规则的行政职能系统；第二，合理有序配置行政法律关系主体在行政实体法和程序法上的权利与义务，保障行政法律关系秩序；第三，强化对市场主体和各种市场关系的调整与保护，最大限度的优化配置各经济要素，稳定和协调市场结构、生产结构、流通结构、消费结构的相对平衡有序。
[效益价值] 效益是产出减去投入后的结果。非正式行政法渊源的效益价值，集中反映在对自然资源和社会资源的有效利用与分配上。自然资源一般具有不可再生性。加强对土地、矿藏、森林等自然资源的保护和对政策、信息、权利、义务等社会资源的公正平等分配，提高其利用效益，正式和非正式行政法渊源是必不可少的调整机制、分配规则和行为规范。非正式行政法渊源的效益价值不仅表现在经济效益的获得和增加，而且还体现在权力运作效益的提高和社会公正的维护。它主要是通过优化配置行政结构及行政程序，减少和降低行政管理成本来实现的。社会公正是法律的追求，属法律正义价值的内容，也是法律效益价值的体现。
[自由价值] 自由是人生而具有的属性。自由对于人的价值，表现为它是人的潜在能力外在化，是人发展的助动力。正如重力定律不是阻止运动的手段一样，法律不是压制自由的手段，而是人民自由的圣经[6]。法律自由是一定社会中的人们受法律保障和认可的，按自己意志进行活动的权利。非正式行政法渊源的自由价值，首先是通过对法律自由的具体化来体现的。比如宪法规定的集会游行示威自由，在《集会游行示威法》颁布之前，有关集会游行示威管理方面的非正式行政法渊源，就为这种自由的实现规定了具体的方式和方法，使游行示威自由与其他公民正常生活的自由之间得以协调。其次，非正式行政法渊源还通过对侵害他人法律自由的行为设定制裁和否定性评价，来实现对他人法律自由的维护和保障。
需要特别强调的是，法的价值是一个多元多维的庞大系统。由于价值主体的多元性、多样性、社会需求的复杂性、变化性、社会生活的广泛性、多重性，法的价值冲突在所难免。关键是我们应根据不少学者倡导的法定价值优先原则、适当成本原则、最佳效益原则，取利避害，减少和避免法的价值冲突，准确选择和适用非正式行政法渊源[7]。
三、非正式行政法渊源的效力适用规则设计
非正式行政法渊源的效力问题，在前苏联和西方法学界均存在争议。我国学者一般认为，非正式行政法渊源不具有法律效力。但也有少数学者认为，法律明确规定了的国家政策、国家计划，应允许其以一定范围的其它规范作为补充渊源适用于有关事件[8]。笔者认为，非正式行政法渊源的法律效力，不能抛开正式行政法渊源而孤立地去讨论它。确定非正式行政法渊源的效力，一般应遵循如下规则：
[效力待定规则]
——非正式行政法渊源是否具有法律效力，取决于其与同类正式行政法渊源的联系。舍此联系，非正式行政法渊源本身，显然不具有法律效力。在未与正式行政法渊源比较对照之前，非正式行政法渊源的法律效力处于不确定状态，不能作为行政行为的合法性依据而适用于司法审查。
[效力吸收规则]
——非正式行政法渊源与相同位阶或高位阶正式行政法渊源一致，则其效力为正式行政法渊源所吸收，审判中可直接适用正式行政法渊源的规定，并可参考非正式行政法渊源的具体规定。
——与非正式行政法渊源同类的正式行政法渊源空白时，在不与宪法、基本法律抵触的前提下，该非正式行政法渊源具有法律效力，可结合宪法、基本法律的原则条款一并适用。
[效力冲突规则]
——非正式行政法渊源与相同位阶的正式行政法渊源中的强制性规范抵触的，该非正式行政法渊源中的相应规范不具有法律效力。
——非正式行政法渊源与相同位阶的正式行政法渊源中的任意性规范抵触的，该非正式行政法渊源的法律效力可视具体情况而定。若正式行政法渊源中的任意性规范明显滞后于社会生活现实，可根据法的价值冲突规则承认非正式行政法渊源的法律效力而适用之。
——非正式行政法渊源与高位阶的正式行政法渊源抵触的，该非正式行政法渊源不具有法律效力；非正式行政法渊源与低位阶的正式行政法渊源抵触的，适用该非正式行政法渊源的规定。
[效力等级规则]
——与正式行政法渊源一样，非正式行政法渊源从全国人大及其常委会，国务院及其各部委、中国人民银行、审计署和其他直属机构，到地方各级人大及其常委会、地方各级人民政府及其职能部门，依发布主体不同，其效力存在高低不同的位阶等级。上位规范优于下位规范，特别规范优于普通规范，新发布的规范优于以前发布的规范。
[效力范围规则]
——国家权力机关及其行政机关发布的非正式行政法渊源的效力及于全国；地方权力机关及其行政机关发布的非正式行政法渊源的效力仅限于本地方。
四、对《行政诉讼法》相关法律适用条款的修改与完善
我国《行政诉讼法》关于法律适用问题的规定主要存在以下缺陷：
第一，没有把宪法作为司法审查的依据进行规定。我国学者普遍认为，宪法是正式的行政法渊源。但我国《行政诉讼法》第五十二条没有把宪法作为司法审查的依据予以规定。有学者认为，宪法是司法审查的最高依据和最终依据，但不是直接依据和具体依据[9]。笔者认为，宪法不仅是司法审查的最高依据和最终依据，也是直接依据和具体依据。人民法院对规章以下抽象行政行为的审查和对非正式行政法渊源效力的确认，必将直接涉及宪法的某些具体规定。更何况山东省高级人民法院审判的陈晓琪以侵犯姓名权的手段侵犯齐玉苓宪法保护的受教育权案，已首开直接以宪法规定判案的先河[10]。加强宪法权利的保护，实现宪法司法化已是大势所趋。
第二，只规定正式行政法渊源是司法审查的依据，对非正式行政法渊源的效力未作规定。这与我国长期以来存在的制定法传统有关，但显然有悖于我国目前法治实践。前面已经论及，由于法律调整的局限性和社会生活的复杂性，正式行政法渊源并不能涵盖所有行政法律关系，难以解决行政发展中的问题。特别是我国行政法采用成文法主义，但又没有象民法、刑法那样形成统一法典，法律调整与行政现实之间往往出现断层和间距。我国行政主体作出的具体行政行为中，有相当一部分是依据国家政策等非正式行政法渊源作出的。这类行政行为一旦涉讼，必将导致非正式行政法渊源法律效力的确认。有条件的承认非正式行政法渊源的法律效力，与行政法治原则并不发生价值冲突。因此，行政诉讼法有必要对非正式行政法渊源的法律效力作出规定。
第三，对法律解释的法律效力和法律地位未作规定。我国不少法律法规和规章都授予某一行政主体对本行政法规范的解释权，但对这些解释在司法审查中的法律地位，《行政诉讼法》并未规定。笔者以为，根据我国法律解释权限的划分，全国人大及其常委会的立法解释，国务院的行政解释，最高法院和最高检察院的司法解释，是行政审判的当然根据，其他解释只能作为非正式行政法渊源适用。
综上，笔者建议，对我国《行政诉讼法》第五十二条、五十三条作出修改，将宪法和立法解释、行政解释、司法解释作为司法审查的直接依据、政府公共政策等非正式行政法渊源作为参考依据在条款中明确予以规定。
参考书目：
[1]卢云编著《法学基础理论》，中国政法大学出版社，1994年版第52页。
[2]周农、唐若雷主编《法理学》，1998年版第288页。
[3]（美）博登海默著《法理学——法哲学及其方法》，邓正来译，华厦出版社，1987年版。
[4]万斌著《法理学》，浙江大学出版社，1988年版第231页。
[5]孙笑侠著《法律对行政的控制——现代行政法的法理解释》，山东人民出版社，1999年版第107页。
[6]详见《马克思恩格斯全集》第1卷71页。
[7]卓泽渊主编《法理学》，法律出版社1998年版第292页。
[8]徐国栋著《民法基本原则解释——成文法局限性之克服》，中国政法大学出版社，1992年版第124页。
