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从吴英集资诈骗案看刑法保护的平衡性/薛进展

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 02:03:21  浏览:9815   来源:法律资料网
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  内容提要: 吴英集资诈骗案折射出刑法如何应对金融犯罪的问题,如何在保护和惩罚之间实现平衡的问题。具体来说包括如何避免刑法保护的失衡、对非法吸收公众存款者的集资是否存在骗与被骗的相对关系以及对非法吸收公众存款者的集资是否还存在间接被骗人和间接被害人等。这些问题需要从社会和刑法自身的多个角度进行思考,也是准确认定此类案件的必要考虑。


  近期浙江的吴英案件成为一个法治事件,引发了社会的极大关注。普通民众从最朴素的“借钱还钱,杀人偿命”的理念出发,无法理解钱借多了还不出竟然也要以命相抵。民营企业家们关注的是,这一案件产生的影响不在于判了个死刑,而在于民间渠道的融资将更加困难,民营企业原本就已经十分困难的融资途径将进一步缩小,民营企业的发展生路还有吗?经济学家们关注的是,因为金融的国家垄断而产生的吴英案和死刑的判决,国家金融的垄断还将持续多久,金融领域向私有企业的开放还将延后多少时间。法学家们关注案件本身的事实,吴英案是否构成犯罪,是否构成集资诈骗罪,是否应当判处死刑。各种人群的关注点不同,足以说明吴英案的判决引起了社会的极大震动。我们看不到该案件的全部材料,无法判断吴英案的判决是否正确,但这一案件至少给我们提出了刑法平衡地应对诈骗性犯罪的问题,提出了惩罚与保护之间衡量的问题。

  一、集资诈骗案中刑法保护失衡的思考

  在民营经济极为发达的浙江地区,吴英案件只是数量众多的类似案件中的一个,《法制日报》近期一篇题为《暴利驱动定罪模糊致浙江非法集资泛滥》的报道文章,称浙江地区已经有219人因集资诈骗获刑,因集资诈骗获刑人数从2007年的8人上升到2011年的75人,5年增长8倍。该文同时还报道,2011年浙江各级法院审结非法吸收公众存款、集资诈骗等涉众型犯罪244件。[1]如此数量的类似犯罪,可以想象在全国也应该是个庞大之数。而在这些案件中,有多人因非法集资被判处死刑或者死刑缓期执行。我们看到,重刑并没有阻挡非法集资案件的发生,仍然有人为追逐高额回报,从事非法集资或者高利借贷的行为。这些事实说明,吴英案件发生在浙江,这也非个人因素所决定的,而是由浙江地区的经济发展状况所决定的。浙江地区会有如此之多的非法集资案发生,不外乎有两方面的原因:一方面是民营经济的快速发展使民间资本非常充裕,另一方面则是大量的中小企业的发展需要资金但又融资非常困难,以国有垄断为主体的银行很难为这些企业提供所需资金,因此民间借贷的盛行也就在所难免,甚至一些大型企业也往往会因资金周转的困难而向民间资金借贷。从某种意义上说,民营经济的发展离不开民间的借贷,民间借贷事实上也为民营经济的发展提供了一定的帮助。

  有的观点认为,非法集资案高发是由货币供求关系严重不均衡造成的。也有的观点认为,非法集资案的高发是民间借贷行为没有合法地位所导致的。甚至有观点认为,吴英案是中国金融体系结构不合理背景下发生的制度性悲剧。专家们对非法集资案大量发生的原因进行了剖析。但从刑法角度来看刑法保护的失衡可能是一个更需要解决的问题。

  刑法保护的失衡之一,是刑法偏重于对国有金融体系的保护。民间借贷在民法中是合法行为,最高法院也曾明确规定高出银行利息但只要不超出银行同期利息4倍的获利都予以保护。民间借贷在民事法律中尚有其一定的合法地位,受到民事法律的保护,但为何涉及多人的民间借贷却要入罪?这与国家的金融体系没有向民间开放有直接的关系,也与刑法过多致力于国有金融体系的保护有关。可以说,如果我们国家的刑法不是专注于对以国有为主体的金融机构、金融秩序和金融财产以倾斜性的保护,那么我们国家的民间借贷就有其合法的地位,私有金融企业或者银行就有存在的必然。银行将不再是以国有为主体,主要为中小企业融资服务的地下钱庄将不再属于地下,企业也将不再有现在的融资困难。当民间借贷包括多人之间的民间借贷成为合法时,以高额返利为标志的吴英等人的非法集资诈骗案也就没有存在的可能。

  虽然我们国家已经步入市场经济,我们也在要求其他国家将我国视为完全市场化的国家,但我们刑法却没有承担起市场经济所要求的平等保护的责任。对国有经济和国有财产的重点保护,对非国有经济和财产的次要保护或者没有保护,在我国刑法中还是普遍的现象。如《刑法》分则第3章第3节妨害公司、企业管理秩序罪中有不少针对侵害国有公司、企业而设置的犯罪,像非法经营同类营业罪,为亲友牟利罪等。对非国有的公司、企业的侵害则没有类似犯罪的设置。即使都有设置,但刑法的侧重点也不同,如对贪污可处死刑,对职务侵占罪最高也只有15年有期徒刑。同样,这种片面保护也扩展到金融领域。

  也许有人认为,刑法的变更需要经济改革的先行,没有经济改革的先行,刑法不可能变更。但这并不是排除刑法应尽平等保护责任的理由。在国家鼓励中小企业大力发展,各地政府也在想方设法解决中小企业融资困难的今天,如果刑法仍然一味坚持保护国有金融的垄断秩序和垄断地位,而无视中小企业需要资金而国有金融体系难以满足的现实,排斥民间融资的地位和作用,则将是对经济发展的阻碍。

  刑法保护的失衡之二,是刑法保护以企业的成败为标准。对成功企业,刑法予以保护,对失败企业刑法予以惩处,这是目前普遍存在的不正常现象。虽然我们社会始终崇尚“成者英雄败者寇”的传统理念,但承担惩治犯罪、保护社会基本职责的刑法,应当具有平衡保护的功能,不能偏斜任何一方。在社会现实中,企业的发展非常艰难,既要承受资金短缺的风险,也要承受决策或者经营可能失当的风险,更需要承受市场急剧变幻的风险。近年来发生的欧美国家的金融危机不仅严重影响了欧美国家的经济,也同样严重影响了我国的经济,使许多中小企业难以为继,关门停业的屡见不鲜。在民营经济发达的地区,金融危机使民营经济的融资更加困难,为了保住已有企业的发展和既有财产,不惜以高额回报的方式借款,以暂度金融危机。民间借贷促进了民营经济的发展,当然也推动了以高额回报为标志的非法集资群体的产生。

  据《法制日报》报道,2010年浙江省共立非法集资类案件达206起。[2]同样据《法制日报》报道,2009年是浙江省非法集资类案件的高发期:台州从2008年的15件7.6亿元上升至2009年的24件9.3亿元;金华市在2009年共有39件,相当于前后4年的总和;绍兴市2009年54件,比2006年增加了4倍。[3]为什么集资诈骗类刑事案件近年来集中爆发?当我们冷静看待这一现象时就不难看到,集资诈骗行为的多发与国际金融危机的影响有紧密关系;而集资诈骗犯罪案件立案数和判决数量的成倍增多,则与以成败论英雄的刑法观相关。众所周知,2008年开始产生的影响欧美国家的金融危机同样也影响着我国,受影响最深的莫过于民营企业,而在民营企业中受影响最深的当数中小企业。金融危机导致银根紧缩,中小企业资金实力本来就弱,抗风险能力本身就差。为了保住已经存在并且已经发展的企业,不得已采用非法集资方法来缓解资金紧缺的暂时困难,这是近几年民营经济发达地区非法集资案普遍成倍增多的根本原因。面对如此艰难的国际金融环境,企业要想生存只能非法集资,而要集到大量资金,不采用一些虚假宣传方法又怎能获得资金,须知谁愿意花如此高额回报的代价来获取资金呢。刑法没有从国际的金融危机严重影响方面考虑,也没有从企业身处金融危机的险恶困境中不得已的艰难选择方面考虑,仍然采用沿用已久的简单的三层次推导,只要虚构事实获得财物并且没有归还的就是诈骗,从而将刑法的以成败论英雄的观念发挥到极致。

  毋庸置疑,当需要资金的非法集资者能够通过各种方法度过金融危机,偿还所借的高额回报借款时,相信也不会有刑事案件的发生。反之,当非法集资的企业无法度过金融危机,相关债主紧逼上门时,刑法的介入也就势在必然。刑法应当是全民保护的法律,不能因人的性别差别、地位高低、名声大小、种族差异或者健康与残疾的不同而有保护的不同,同样也不应当因人或企业成功或者失败的差别而有差别地保护,这是刑法应当坚持并奉行的基本准则。

  二、集资诈骗中的骗与被骗的相对性思考

  据报道,吴英集资诈骗案所集资金约7.8亿,所集资的对象却仅有11人,其中有不少人本身是非法吸收公众存款的犯罪者。例如,吴英案中借款给吴英最多的林卫平是义乌有名的资金掮客,一人就将其非法吸收的公众存款向吴英放贷4.7亿元,超过吴英总集资的一半。案发时吴英未归还的林卫平的借款是3.2亿元,而法院最终认定吴英“集资诈骗”的金额不过3.8亿元。也就是说,在吴英这3.8亿元的集资诈骗数额中,属于诈骗林卫平一人的钱款就达3.2亿元。林卫平最终被东阳市法院以非法吸收公众存款罪判处有期徒刑6年。吴英诈骗一个犯非法吸收公众存款罪者的资金即达3.2亿元这一现实,无疑就集资诈骗罪的客观方面给我们提出了以下需要思考的问题。

  问题之一,向非法吸收公众存款犯罪者集资,是否还有骗与被骗的相对方,是否还符合集资诈骗罪的诈骗特性。这一问题也是近年来所认定的集资诈骗案中诉辩双方的争议焦点之一。

  集资诈骗中的骗与被骗,也就是行骗方与被骗方。集资诈骗来源于传统的诈骗,其犯罪构成的基础也同样来自于传统诈骗的犯罪构成,只是诈骗方式不同而已。因此任何一个集资诈骗都应当存在行骗与被骗这样两个相对的方面,如果缺少其中之一,则很难想象还有集资诈骗犯罪的存在。一般而言,集资诈骗的事由无非是项目的开发或者建设需要资金,根据《刑法》及其司法解释的相关规定,集资诈骗的行骗一方应当具有虚构投资项目、集资用途,或者隐瞒实际集资用途真相的欺骗行为,从而获取被集资者的信任,“自愿”交付财物给集资者。此种行骗与被骗在传统的集资诈骗中相当分明,上世纪90年代初期发生在无锡的邓斌非法集资案,即为此种双方对应关系的最好写照。

  但是在吴英集资诈骗案中,这种骗与被骗已经相当模糊。从集资者的角度看,能够从非法吸收公众存款者这些专门从事资金的生意人处集资数千万甚至数亿元,集资者并不需要以虚构投资项目的方法获得集资资金,其能够吸引这些资金的最大吸引力是高额回报。我们看到近年来发生在民营经济发达地区的非法集资案,许多资金拥有者或者本身靠吸存方式获得大量资金的人员专注于以钱生钱,以钱赚钱的经营活动。在一些企业扩大经营规模急需资金时,就会有大量的社会资金蜂拥而至,包括民营资金,包括吸存资金,甚至包括银行资金。而当企业形成规模时,大量的高利贷者的资金和非法吸收存款的资金更是争先恐后地出借给这样的企业。之所以会有如此之多的资金汇聚到那里,并不是集资者有多大的行骗能力,也不是集资者资金投入的项目以及该项目本身所具有的潜在营利能力,而是借款的高额回报。可以说,向非法吸收存款者集资,集资者根本不需要用虚构投资项目,或者隐瞒集资用途的方法来获取资金,易言之,对此类人员的集资,集资者无需实施行骗行为。

  同样,从被集资者角度看,被集资者也没有被骗。在上世纪90年代的非法集资案件中,我们都能够从一个非法集资案看到几十甚至数百个直接被骗者,许多人因为参与集资,把仅有的有限家产投入集资中,最终导致家财尽失。而在今天的集资诈骗案件中,却很难看到有如此之多的直接受骗者。在吴英案件中,被集资的对象多属于非法吸收公众存款的人员,也就是专事资金生意的人员。以非法吸收公众存款者为集资对象的非法集资案件的基础都是一个层叠的借贷塔,从较低回报的借贷转向中高回报的借贷,从中高回报的借贷最终向最高回报的借贷转变。普通民众的钱款被以高于银行利息的非法吸收存款者吸存,而非法吸存者又把所吸存的钱款转到回报更高的所谓集资诈骗者手里。这些专事资金生意的人,并不在乎集资者的投资项目,也不在乎投资的收益有多少,实际上只在乎集资者能够给予多少高额的利息。事实上,如此大量的资金被吴英集资过去,岂是一般的虚构投资项目所能够骗得了的?因此如果把这些非法吸收公众存款的犯罪人视为吴英集资诈骗案的被骗人,那么刑法的正义性是真的要打个大大的问号了。

  问题之二,向高利贷或者非法吸收存款者集资,其被骗者是否可以包括被吸收存款背后的普通百姓。也就是说,行骗与被骗是否仅限于直接的相对方,还是可以包括间接的骗与被骗。在吴英案中,有不少观点针对被集资的多是非法吸收存款的人,故质疑吴英是否具有诈骗行为。为此有观点认为,像林卫平那样的非法吸收存款人的4.7亿元资金来源于数量甚多的普通百姓,意思也就是说这些被非法吸收存款的普通百姓是本案的被骗人。这种说法无疑在刑法上提出了有关间接行骗和间接受骗是否成立的问题。

  应当肯定,骗与被骗总是相对的,并且是直接的,间接诈骗是不可能存在的。因为无论何种诈骗总是发生在行骗人和被骗人之间,行骗人通过虚构事实、隐瞒真相的方法使被害人上当受骗,“自愿”交付财物给行骗人。在这种相对的交互关系中,既有行骗人对被骗人的行为(虚构和隐瞒事实),又有被骗人对行骗人的行为(接受欺骗,交付财物)。因此要形成这种交互关系的诈骗,必须具备几个条件:其一,行骗人与被骗人有过接触,这是骗与被骗得以形成的基础。其二,行骗人向被骗人直接的行骗,即虚构事实、隐瞒真相,使被骗人相信行骗人所说为真。其三,被骗人在对行骗人的谎言信以为真后,将财物“主动”交付给行骗人。

  现代诈骗尽管方式多样,但仍然无法改变诈骗所固有的骗与被骗的交互关系。如电信诈骗,可能改变传统的面对面的骗与被骗,但即便没有面对面的接触,至少也有如电信诈骗中的言语接触。再如类似票据诈骗那样的三角诈骗,可能产生被骗人与被害人的分离,但是骗与被骗的双方还是仍然相对存在的。间接的诈骗因为缺乏骗与被骗的直接的交互关系,也就意味着行为人不可能对之实施行骗行为,没有直接的行骗对象,也就没有直接的被骗人。在吴英案件中所产生的向非法吸收存款者的集资,吴英作为行骗人一方,对非法吸收公众存款者背后的普通百姓既没有直接接触,更无法直接对之实施欺骗行为。同样,这些被非法吸收存款的普通百姓因为没有与行骗人接触,当然也不可能受到行骗者的欺骗,故而也不可能将他们的钱款因信以为真而直接交付给行骗人。因此间接诈骗的观点缺乏诈骗所必须具有的交互关系基础,在理论和实践中都是不能成立的。如果否认这一点,则将使实践中的诈骗无限延伸,骗银行的钱就是骗我们无数在银行存款的人的钱,骗公司从银行借来的钱款,也就是骗银行的钱款。

  三、集资诈骗中是否存在被害人的思考

  在非法吸收公众存款者为被集资对象的集资诈骗中还有没有被害人,这个问题也是值得研究的问题。因为如果确定被集资者为被害人,则刑事司法的活动本身应当负有查封犯罪人相关财产,并将财产返还被害人的义务和责任。甚至在刑事诉讼中,因为被害人的身份所决定,被集资者可以依法参加诉讼,行使刑诉法赋予的许多诉讼权利,包括自己或者聘请律师参加庭审,主张对犯罪人进行刑罚处罚,要求返还财产等。

  笔者认为,在以非法吸收存款者为集资对象的集资诈骗犯罪中,不可能存在被害人。所谓被害人,也就是被犯罪行为直接侵害的人,可能是其人身被侵害,也可能是其财产被侵害。集资诈骗的客体包括国家金融管理秩序和公私财产的所有权,能够由此产生的侵害无非是对金融管理秩序的侵害和对公私财产所有权的侵害。金融管理秩序是抽象的,对之侵害不可能产生具体实在的被害人。公私财产的所有权是具体的,对之侵害可以产生具体的被害人。在集资诈骗犯罪中,所能够存在的只能是财产所有权被侵害的被害人。然而在以非法吸收存款者为对象的集资中,这些非法吸收公众存款者本身也是违法行为者,尤其是非法吸收公众存款者的行为本身还应当受到刑法的惩处,如吴英案中的林卫平,既作为违法犯罪者,同时又成为被害人,这在理论上也是难以想象的。

  一般看来,在以非法吸收公众存款者为对象的集资诈骗中,被害人可能是非法吸收公众存款者背后的普通百姓,真正受到财产损失的是这些将家财参与非法吸收存款的普通百姓,所以,这些人员应当成为此类集资诈骗案的被害人。应当看到,这一结论忽视了一个最基本的概念,那就是犯罪行为与被害人之间必须具有直接对应性。被害人是被犯罪行为侵害的人身或者财产的直接受害者,超出直接对应范围的受害人不能成为刑事案件的被害人,如犯罪人盗窃正在使用中的架空电线,直接使国家电线财产受损,间接也使广大民众因断电而受损害。其中国家电线的管理者是该案的被害人,其他间接受断电之害的民众不可能成为该案被害人。如果这种间接受害者也作为破坏通讯设施案的被害人,相信没有哪一个司法机关能够接受这样的被害人群。非法吸收存款者背后的普通百姓,违反法律参与非法存款活动,本身是否能够成为被害人就值得考虑。即使能够成为被害人,也只能是非法吸收存款案的被害人,而不可能成为集资诈骗案的被害人,因为他们不可能成为集资诈骗案的直接被害人,至多是集资诈骗案的间接受害者而已。

  四、结语
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国家林业局关于印发《国家林业局中央部门预算支出绩效评价管理暂行办法》的通知

国家林业局


国家林业局关于印发《国家林业局中央部门预算支出绩效评价管理暂行办法》的通知

林规发〔2011〕252号


各省、自治区、直辖市林业厅(局),内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工(林业)集团公司,新疆生产建设兵团林业局,国家林业局各司局、各直属单位:
为建立和健全国家林业局中央部门预算支出绩效评价制度体系,进一步规范和加强中央部门预算支出绩效评价工作,根据财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预〔2011〕285号)规定,结合国家林业局中央部门预算管理的具体情况,我局制定了《国家林业局中央部门预算支出绩效评价管理暂行办法》,现印发你们,请遵照执行。
附件:国家林业局中央部门预算支出绩效评价管理暂行办法




二〇一一年十一月十四日
















附件

国家林业局中央部门预算支出绩效评价管理暂行办法

第一章 总 则

第一条 为建立和健全国家林业局中央部门预算支出绩效评价制度体系,加强中央部门预算支出绩效评价工作,根据财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预〔2011〕285号)规定,结合国家林业局中央部门预算支出预算管理的具体情况,制定本办法。
第二条 中央部门预算支出绩效评价(以下简称绩效评价)是指财政部门和国家林业局根据设定的绩效目标,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对中央部门预算支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。
第三条 财政部和国家林业局是绩效评价的主体。
第四条 国家林业局中央部门预算安排支出的绩效评价及相关管理活动适用本办法。
第五条 绩效评价应当遵循以下基本原则:
(一)统一领导原则。绩效评价工作由财政部统一领导,国家林业局负责具体组织实施。
(二)科学规范原则。绩效评价应当严格执行规定的程序,按照科学可行的要求,采用定量与定性分析相结合的方法。
(三)公正公开原则。绩效评价应当符合真实、客观、公正的要求,依法公开并接受监督。
(四)分类管理原则。国家林业局根据评价对象的单位类型、项目特点等进行分类管理。
(五)绩效相关原则。绩效评价应当针对具体支出及其产出绩效进行,评价结果应当清晰反映支出和产出绩效之间的紧密对应关系。
第六条 绩效评价的主要依据:
(一)国家相关法律、法规和规章制度。
(二)财政部和国家林业局制定的预算管理制度、资金及财务管理办法、财务会计资料。
(三)国家林业局职能职责、中长期发展规划及年度工作计划。
(四)相关行业政策、行业标准及专业技术规范。
(五)申请预算时提出的绩效目标及其他相关材料,财政部和国家林业局预算批复、年度预算执行情况,年度决算报告。
(六)人大审查结果报告、审计报告及决定、财政监督检查报告。
(七)其他相关资料。

第二章 绩效评价的对象和内容

第七条 绩效评价对象为纳入国家林业局部门预算管理的资金,具体包括国家林业局本级管理的资金(含局本级管理由相关单位承担的项目资金)和直属单位管理使用的资金。
第八条 国家林业局部门预算支出绩效评价包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价。
国家林业局部门预算支出绩效评价以项目支出为重点,重点评价一定金额以上、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目。随着绩效评价制度的完善和深入,逐步扩大绩效评价的范围。
第九条 绩效评价的基本内容主要是决策、管理和绩效三个方面,具体包括:
(一)绩效目标的设定情况,包括项目目标内容、项目决策依据与程序、项目资金分配办法与结果等。
(二)资金投入和使用情况,项目资金到位率及到位的及时性、财务管理状况与资金使用情况等。
(三)为实现绩效目标设置的组织机构及其运行情况,制定的相关制度及其执行情况、采取的其他措施等。
(四)绩效目标的实现程度及效果,包括产出数量与质量、产出与成本、项目产生的经济社会环境效益、项目的可持续影响、项目服务对象满意度。
(五)绩效评价的其他内容。
第十条 绩效评价一般以预算年度为周期,对经常性专项业务费项目可根据项目完成结果实施评价;对重要的跨年度支出项目可根据截止评价年度的项目支出完成和进展情况实施过程的阶段性评价。

第三章 绩效目标

第十一条 绩效目标是绩效评价的对象计划在一定期限内达到的产出和效果,由国家林业局各预算单位在申报预算时填报。国家林业局各预算单位编制“一上”、“二上”预算时,应当按照本办法规定的要求将绩效目标编入年度预算;执行中申请调整预算的,应当随调整预算一并上报绩效目标。
第十二条 绩效目标应当包括以下主要内容:
(一)预期产出,包括提供的公共产品、服务的数量和质量。
(二)预期效果,包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等。
(三)服务对象或者项目受益人满意程度。
(四)达到预期产出所需要的成本资源。
(五)衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标。
(六)其他。
第十三条 绩效目标应当符合以下要求:
(一)指向明确。绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、国家林业局职能及林业事业发展规划,并与相应的中央部门预算支出范围、方向、效果紧密相关。
(二)具体细化。绩效目标应当从数量、质量、成本、效率、效益和满意度等方面进行细化,尽量进行定量表述,不能以量化形式表述的,可以采用定性的分级分档形式表述。
(三)合理可行。制定绩效目标时要针对具体项目进行调查研究,经过科学论证,制定的目标要符合客观实际。
第十四条 国家林业局对各预算单位申报的绩效目标进行审核,符合相关要求的可进入下一步预算编审流程;不符合相关要求的,国家林业局可以要求其调整、修改。
第十五条 绩效目标一经确定一般不予调整。确需调整的,应当根据绩效目标管理的要求和审核流程,按照规定程序重新报批。
第十六条 绩效目标确定后,随同年初预算或者追加预算一并批复,作为国家林业局各预算单位执行和项目绩效评价的依据。

第四章 绩效评价指标、评价标准和方法

第十七条 绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。绩效评价指标的确定应当遵循以下原则:
(一)相关性原则。应当与绩效目标有直接的联系,能够恰当反映目标的实现程度。
(二)重要性原则。应当优先使用最具评价对象代表性、最能反映评价要求的核心指标。
(三)可比性原则。对同类评价对象要设定共性的绩效评价指标,以便于评价结果可以相互比较。
(四)系统性原则。应当将定量指标与定性指标相结合,系统反映国家林业局部门预算财政支出所产生的社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等。
(五)经济性原则。应当通俗易懂、简便易行,数据的获得应当考虑现实条件和可操作性,符合成本效益原则。
第十八条 绩效评价指标分为共性指标和个性指标。
(一)共性指标是适用于所有评价对象的指标。主要包括预算编制和执行情况、财务管理状况、资产配置、使用、处置及其收益管理情况以及社会效益、经济效益等。
(二)个性指标是针对国家林业局预算单位或者项目特点而设定,适用于国家林业局整体预算支出或者项目预算支出的绩效评价指标。
共性指标由财政部统一制定,个性指标由财政部会同国家林业局制定。
第十九条 绩效评价标准是指衡量部门预算支出绩效目标完成程度的尺度。绩效评价标准具体包括:
(一)计划标准。是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。
(二)行业标准。是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。
(三)历史标准。是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准。
(四)其他经财政部确认的标准。
绩效评价指标的评分标准根据具体项目与对象的实际情况,参照财政部发布的“财政支出绩效评价指标体系(参考样表)”中的赋值,加以确定。
绩效评价结果的等级根据既定各项绩效评价指标的评分标准,对所评项目进行综合计分得出。考评等级标准分为优、良、合格和不合格四个等级。综合得分在90分(含90分)以上为优, 80-89分为良,70-79分为合格,70分以下为不合格。
第二十条 绩效评价方法主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。
(一)成本效益分析法。是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析,以评价绩效目标实现程度。
(二)比较法。是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、预算与预算执行结果、不同部门和地区同类支出的比较,综合分析绩效目标实现程度。
(三)因素分析法。是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素,评价绩效目标实现程度。
(四)最低成本法。是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较,评价绩效目标实现程度。
(五)公众评判法。是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对部门预算支出效果进行评判,评价绩效目标实现程度。
(六)其他评价方法。
第二十一条 绩效评价方法的选用应当坚持简便有效的原则。
根据评价对象的具体情况,可采用一种或多种方法进行绩效评价。

第五章 绩效评价的组织管理和工作程序

第二十二条 财政部负责拟定全国的绩效评价规章制度和相应的技术规范,组织、指导本级部门预算的绩效评价工作;根据需要对本级预算部门支出实施绩效评价或者再评价;提出改进预算支出管理意见并督促落实。
第二十三条 国家林业局负责制定本部门绩效评价规章制度;按照财政部的要求与国家林业局部门预算管理的需要,负责确定绩效评价对象与项目;具体组织、指导国家林业局各预算单位的绩效目标确定与申报工作,组织实施本部门绩效评价工作;向财政部报送绩效报告和绩效评价报告;落实财政部整改意见;配合财政部进行再评价工作,根据绩效评价结果改进预算支出管理。
第二十四条 国家林业局绩效评价工作采取委托专家实施的方式(成立绩效评价专家组),专家组织参与绩效评价工作接受财政部和国家林业局的指导。
第二十五条 绩效评价工作一般按照以下程序 进行:
(一)国家林业局预算管理部门初步确定绩效评价试点项目,“一上”组织国家林业局各预算单位申报绩效目标,审核汇总后上报财政部。
(二)财政部“一下”通知确定绩效评价试点项目。
(三)国家林业局各预算单位“二上”调整申报试点项目的绩效目标。
(四)国家林业局预算管理部门对国家林业局各预算单位上报的绩效目标进行审核和调整。
(五)国家林业局预算管理部门将审核确定的绩效目标汇总上报财政部。
(六)根据财政部批复绩效评价试点项目及其绩效目标,向国家林业局各预算单位批复下达试点项目绩效目标。
(七)成立绩效评价工作小组,确定绩效评价工作人员。
(八)绩效评价工作小组制订绩效评价工作方案,确定绩效评价指标体系、评价标准和方法。
(九)绩效评价工作小组收集资料、审查核实资料、进行实地调研和现场考核,开展绩效评价。
(十)国家林业局各预算单位提交绩效报告。
(十一)绩效评价工作小组综合分析并形成评价结论,撰写并向国家林业局预算管理部门提交绩效评价报告。
(十二)国家林业局向财政部提交绩效评价报告。
(十三)建立绩效评价档案。
(十四)应用绩效评价结果。
第二十六条 绩效评价试点项目确定与绩效目标申报的周期与节点(与部门预算编制周期完全相同):
(一)“一上”、“一下”阶段。
6—7月:根据财政部相关要求布置绩效评价工作,国家林业局初步确定下一年度绩效评价试点项目,通知国家林业局各预算单位“一上”申报绩效目标,国家林业局“一上”汇总报财政部。
8—10月:财政部对“一上”绩效目标、试点项目进行审核、确认,“一下”通知试点项目。
(二)“二上”、“二下”阶段。
11—12月:国家林业局各预算单位“二上”调整编制试点项目绩效目标,国家林业局预算管理部门审核汇总后随“二上”报财政部。
下一年度3月:国家林业局根据财政部批复绩效评价试点项目及绩效目标情况,批复国家林业局各预算单位。
第六章 绩效报告和绩效评价报告

第二十七条 年度绩效评价试点项目的具体承担单位应当按照本办法的规定编写提交绩效报告,项目主管部门(单位)根据各单位提交的绩效报告形成汇总绩效报告,上报国家林业局预算管理部门审核。绩效报告应当包括以下主要内容:
(一)基本概况,包括单位职能、事业发展规划、预决算情况、项目立项依据、项目实施进度计划情况、项目服务对象满意度情况等。
(二)绩效目标及其设立依据和调整情况。
(三)管理制度、措施及组织实施情况;
(四)总结分析绩效目标完成情况。
(五)说明未完成绩效目标及其原因。
(六)下一步改进工作的意见及建议。
第二十八条 国家林业局绩效评价专家组设在北京林业大学经济管理学院,并根据绩效评价项目的不同抽调相关专业人员成立项目专家组。专家组负责撰写绩效评价报告,并提交国家林业局预算管理部门审核。绩效评价报告应当包括以下主要内容:
(一)基本概况。
(二)绩效评价的组织实施情况。
(三)绩效评价指标体系、评价标准和评价方法。
(四)绩效目标的实现程度。
(五)存在问题及原因分析。
(六)评价结论及建议。
(七)其他需要说明的问题。
第二十九条 绩效报告和绩效评价报告应当依据充分、真实完整、数据准确、分析透彻、逻辑清晰、客观公正。
国家林业局各预算单位应当对绩效报告涉及基础资料的真实性、合法性、完整性负责。
国家林业局的绩效评价工作完成后,按照财政部的要求,将绩效评价报告及时上报财政部审核。


第七章 绩效评价结果及其应用

第三十条 绩效评价结果应当采取评分与评级相结合的形式,具体分值和等级根据不同评价对象和不同内容设定。
第三十一条 国家林业局负责整理、归纳、分析、反馈绩效评价结果和落实财政部的整改意见,并将其作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。
对绩效评价结果较好的,国家林业局可予以表扬或者继续支持;其中满足财政部表彰条件的报请财政部予以表彰。
对绩效评价发现问题、达不到绩效目标或者评价结果较差的,国家林业局可予以通报批评,并责令其限期整改;问题严重的报请财政部通报批评。不进行整改或者整改不到位的,根据情况调整项目内容或者调减项目预算,直至取消该项目预算。
第三十二条 绩效评价结果应当按照政府信息公开有关规定在一定范围内公开。
第三十三条 在部门预算支出绩效评价工作中发现财政违法行为,依照《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究责任。

第八章 附 则

第三十四条 本办法自发布之日起施行。《中央部门预算支出绩效考评实施细则》(林计发〔2007〕5号)同时废止。《国家林业局关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》(林规发〔2010〕9号)及其他有关规定与本办法不一致的,以本办法为准。

衡阳市人民政府关于印发衡阳市社会保障资金监督管理试行办法的通知

湖南省衡阳市人民政府


衡阳市人民政府文件

衡政发〔2005〕20号

衡阳市人民政府关于印发衡阳市社会保障资金监督管理试行办法的通知

各县市区人民政府,市直机关各单位:《衡阳市社会保障资金监督管理试行办法》已经市人民政府2005年第7次(12届49次)常务会议审议通过,现印发给你们,请认真贯彻执行。

二OO五年七月二十九日

衡阳市社会保障资金监督管理试行办法

衡阳市审计局 衡阳市财政局 衡阳市监察局(2005年6月10日)

第一条为了加强社会保障资金管理,规范监督行为,保证社会保障资金安全运作,根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《失业保险条例》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度》、《工伤保险条例》、《企业职工生育保险试行办法》、《城市居民最低生活保障条例》和《社会保险基金行政监督办法》等有关法律、法规,制定本办法。第二条财政、审计等社会保障资金监督部门依法对社会保障资金管理法规、政策执行情况实施监督。本办法所称社会保障资金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、生育保险基金、城市居民最低生活保障资金、农村新型合作医疗基金等其他与社会保障相关的各项资(基)金。第三条社会保障资金监督方式包括现场监督和非现场监督。现场监督是指对社会保障资金进行实地检查,并实行定期检查和不定期检查相结合的制度。非现场监督是指对社会保障资金经办机构报送的社会保障资金管理的有关文件、报表等数据资料进行检查、分析,社会保障资金经办机构应每季度向市社会保障监督委员会办公室、财政、审计部门报送社会保障资金财务收支情况报表和社会保障资金运作情况动态表。财政部门应每半年向审计部门报送有关社会保障资金管理的报表和资料。第四条社会保障资金经办机构包括劳动与社会保障局的社会养老保险处、机关事业单位养老保险处、医保中心、就业处、工伤保险中心,民政局的低保局(中心)、卫生局、代发社会保障资金的邮政和银行、代征社会保障基金的税务机关等相关部门单位。第五条市社会保障资金经办机构应按国家有关规定建立健全财务、资金筹集、审批、发放、银行开户、转存定期、国债买卖等内部控制管理制度,防止挪用、转移资金或国债等行为的发生。第六条社会保障资金监督管理的主要内容:(一)社会保障资金经办机构内部控制制度的建立和执行情况。(二)贯彻执行社会保障资金管理法律法规和国家政策的情况。(三)社会保障资金预算执行情况和决算情况。(四)社会保障资金征收(筹集)、支出(发放)及结余情况。(五)社会保障资金专户设立及管理情况。(六)社会保障资金运营管理情况。(七)社会保障资金其他需要监督的事项。第七条社会保障资金经办机构,每年元月底前应向财政部门报送社会保障资金年度财务收支计划,按程序经审核批准后组织实施。社会保障资金财务收支计划的内容主要包括:征缴(筹集)计划、业务收支计划、转存定期存款计划、机构管理费开支计划、购买国债计划等。第八条社会保障资金经办机构工作经费、管理费用和专项费用由本级财政列入预算,予以保证,除工伤保险可按湘劳社政字[2004]25号文件规定提取相应的管理费外,其他经办机构不得从社会保障资金中提取任何费用,更不得挤占、挪用社会保障资金。第九条经办机构和财政部门不得以社会保障资金购买的国债、定期存款或以其他方式为本单位或他单位和个人提供担保。银行等金融机构应当拒绝受理此类担保贷款。第十条社会保障资金经办机构要与开户银行、财政部门按月对帐,加快信息沟通和凭证传递,不得以有关部门出具的证明代替银行对帐单。第十一条社会保障资金经办机构和财政部门动用社会保障资金存款购买国债,必须报政府批准执行。社会保障资金存款应从一级市场购买国债,到期兑现本息,不得进入二级市场买卖国债,更不得炒作国债,不允许委托理财。第十二条社会保障资金的银行存款利息、增值收益,全额纳入社会保障资金,不得挪作他用。第十三条社会保障资金只能存入国有商业银行,严禁在非国有商业银行开设任何基金帐户。各类社会保障资金经办机构只能在每家国有商业银行开设一个收入过渡户并选择一家银行开设经办机构资(基)金支出专户,每一项资(基)金只能开设一个财政专户,确保专款专用。第十四条社会保障资金存款不得相互拆借、调用,受托银行对违规行为应拒绝办理,并及时报告相关部门。如果违规办理应承担相关责任。第十五条为了加强非现场监督工作,社会保障资金经办机构应向审计、财政、社会保障监督委员会办公室等社会保障资金监督部门提供社会保障资金银行开户情况、基金征缴和筹集、支付和发放数据资料、定期存款、存款变动情况、资金投资管理及收益情况、上级和本级财政补助资金、财务报表、资金预决算情况等。第十六条出现下列情况,社会保障资金的经办机构应及时报告市政府、市社会保障监督委员会办公室、财政、审计、监察等部门: 1、挪用社会保障资金的; 2、社会保障资金的经办机构内部对帐有较大差额未能查明原因的; 3、经办机构内部及其有关人员有严重违法违纪行为; 4、司法机关介入社会保障资金案件调查的; 5、其它重大事项。第十七条财政、审计、社会保障监督委员会等监督部门在实施监督时,社会保障资金经办机构应主动、及时提供相关资料。财政、审计部门对社会保障资金经办机构的违法、违纪行为可以根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国审计法》和《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规依法进行处理。对情节严重构成犯罪的,移送司法机关处理。第十八条财政、审计、社会保障监督委员会等监督部门要相互配合,切实加强对社会保障资金的监督,确保资金安全。第十九条社会保障资金经办机构和财政部门违规办理有关业务,由有关部门追究行政责任,构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。第二十条有关监督部门未按照有关规定履行监督职责的,上级主管部门应依据管理职权责令限期改正;造成资金损失的,对有关责任人给予行政处分。第二十一条本试行办法自颁布之日起执行。