人身损害赔偿案件中“城镇居民”认定的评析
滕风武
内容摘要：在审理人身损害赔偿案件中，人民法院一般将《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中的“城镇居民”等同于“非农业人口”，并据此适用相应的标准进行赔偿，从而引发社会各界对人权平等和司法审判公正的种种讨论。笔者从词语的定义出发，简要分析当前理论争议和司法实践的观点，并对“城镇居民”的认定提出自己的思考。
关键字：人身损害，人身损害赔偿，城镇居民，农村居民，非农业人口，农业人口
一． 关于“城镇居民”的定义
《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《人身损害解释》）所称 “城镇居民人人均可支配收入”援用了统计上的术语,是指城镇居民可用于最终消费支出和其它非义务性支出以及储蓄的总和。这里的城镇居民在统计上称为调查户，是由统计部门采取抽样调查的方法选取的。
统计部门是如何选取调查户？如何界定“城镇居民”？按照国家统计局[1999]114号文件《关于统计上划分城乡的规定(试行)》进行划分，城镇人口是指在经国务院批准设市的市建制的城市和经批准的市镇建制的城镇区域内居住半年及半年以上的常住人口。不管是否有城镇户口，只要在城镇居住半年及半年以上就统计为城镇人口。这里的城镇人口是否就是“城镇居民”？统计上的“城镇居民人均可支配收入” 中的“城镇居民”标准是什么？笔者在国家及各地统计局的网站上一直没有找到。
国家统计局城市调查总队的有关专家认为，“城镇居民”的概念已不能仅仅局限于非农业户口，本地农业户口但已经从事非农业经济的人口、农业户口的居民到大城市打工并已定居的家庭，以及非农业户口的居民外出到其他城市打工或经商者，都可统称为“城镇新居民”。这里专家对于长期在城镇中居住的“农业人口”的存在进行了肯定，但对“城镇居民”标准仍然未做出明确的定义。而是创造性地使用了“城镇新居民”，以区别于“城镇居民”。
部分学者认为不能将居民和户口的概念混同： “城镇居民”是指在一定时间里，在城镇居住的相对稳定的，而且其经济收入和生活与居住地密切联系的人。因此，“城镇居民”不仅仅局限于“非农业人口”户口人员，其内涵比“非农业人口”户口人员要广泛的多。
在高级汉语大词典中，对“城镇居民”的定义是：在城镇居住、生活的人,也指有城镇户口,享有粮食配给、招工等权利的居民。从词典的定义来分析，“城镇居民”基本上等同于“非农业人口”。因为字典是言词概念规范的工具，反映国家在某个时期对词语的文义认定和规范，所以词典的权威不容小视。
笔者认为，“城镇居民”的定义不仅是一个法律问题，也是一个政治性的问题，涉及到社会生活和政治制度的各方面，其变化是一渐进的改良过程。就目前而言，对城镇居民的定义仍应严格适用汉语词典的定义，以免造成不必要的混淆。
众所周知，我国的“非农业人口”和“农业人口”是二元制户口管理结构的户籍制度下产物。根据１９５８年１月９日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国户口登记条例》和1955年9月5日粮食部关于《市镇粮食定量供应凭证印制使用暂行办法》的命令等法律法规的相关规定， “非农业人口”是居住、工作、生活均在城镇并且其户籍也落户在城镇的人，也被称为“市镇居民”。因此“非农业人口”应当认定为“城镇居民”，在司法审判实践中是没有争议的。随着社会的发展，国家政治生活中越来越多引入了“城镇居民”“农村居民”的概念，“非农业人口”“农业人口”的提法已逐渐被淘汰，所以在《人身损害解释》中没有采用“非农业人口”而用“城镇居民”。但“城镇居民”较原来的“非农业人口”，语义和范围没有新界定标准，从历史连续性和我国一直以来所提倡的“实质平等”来看，实践中“城镇居民”就是“非农业人口”。
从发展的角度来看，“城镇居民”是一相对开放的概念，可以有不同的理解。虽然词典将“城镇居民”的定义赋予某些具有政治性色彩的户籍内容，但从词语的本义来看，学者们的解释也是有道理的，也比较符合平常人对“城镇居民”定义的理解，即“城镇居民”就是在城镇中居住的人。这种理解也同国际私法中的惯例如吻合。作为法律解释单位，最高人民法院应将避免使用容易引起误解和词语，或者要将此类词语在司法解释的后面进行释义。
总而言之，基于目前汉语词典对“城镇居民”解释，“城镇居民”在法律应视同为“非农业人口”。但随着社会经济的发展，随着城乡一体化进程的加速，随着户籍制度改革的进一步加深和《户籍法》的出台，“城镇居民”的定义将会更明确，更为合理，更为符合国际惯例。
二． 人身损害案件中存在的城镇居民认定的问题和争议
重庆立太律师事务所律师周立太于二OO四年十二月三日在向全国人大法制委员会提交的《关于建议对最高人民法院（法释[2003]20号）违宪规定进行审查的申请》中，恳请全国人大对最高人民法院（法释[2003]20号）的违宪规定进行审查并予以纠正。周律师说道：“大量农村剩余劳动力涌入城市，为城市的建设、发展起到了巨大的作为，甚至有相当一部分农村人，虽然是农村户口，但常年生活在城市。他们过着与城市人一样的生活，菜、米、油、盐等生活开支靠工资收入，而购买生活品的价格和城市人一样，不会比城市人低；小孩上学、购买商品等和城镇居民一个价，不会比城镇居民低。但是，当发生人身伤害获得的赔偿，农村居民与城镇居民却有4倍的差距，这不得不让人疑惑？难道农村人一生下来就低城市人一等吗？难道农村人和城市人天生就不平等吗？” 周律师认为《人身损害解释》实行差别对待，将人身损害赔偿区分为农村居民和城镇居民，造成公民在法律面前事实上的不平等，违反了《宪法》和《民法通则》的规定，与WTO背景之下的国际做法不相符。中国人民大学杨立新教授认为“坚持人身损害赔偿标准的城乡差别，是没有道理的，是对这种改革的阻碍，是对人权平等的阻碍，是应当坚决反对的”，主张在人身损害赔偿问题上应当消灭城乡差别。
为什么社会各界对“城镇居民”、“农民居民”有如此大的兴趣和争议？这是因为２００４年５月１日起施行的《人身损害解释》在确定人身损害赔偿金额上，区分了城镇居民与农村居民两种不同的标准。按照这两种标准计算，二者数额差距十分明显。比如死亡赔偿金一项，“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算”。以福建省为例，据《福建省2004年国民经济和社会发展统计公报》，2004年福建省城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别是11175.37元和4089.38元。据此，2005年度城镇居民和农村居民的死亡赔偿金分别为223507.4元和81787.6元，相差近二倍，为141719.8元，。同样是一个生命，在同一个事故中死亡，就因为户籍的不同而得到赔偿的数额差距竟是如此之大，公平何在？《人身损害解释》中的残疾赔偿金、被扶养人生活费的标准也是如此。
于是在司法实践上，部分地方法院对《人身损害解释》的标准相应地进行变通处理，将“城镇居民”的概念泛化。例如江西吴友金人身损害赔偿一案中，主审法官接受媒体采访时说，我院的判决采用了按城镇居民标准计算，其依据，一是前面提到的法律和司法解释的相关规定；二是江西省高级人民法院今年（2005年）3月29日印发的《二○○四年全省民事审判工作座谈会纪要》，这是一份民事审判工作的指导性文件。该《纪要》要求：“农村居民到城镇、城市务工、生活、学习，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第五条：‘公民的经常居住地是指公民离开居所地至起诉时已连续居住一年以上的地方’的规定，可以按经常居住地更高的标准确定赔偿。”根据这些法律规定和省高级人民法院指导性意见，针对本案原告吴友金2004年2月起便从农村来到南昌市居住和务工，至其2005年9月起诉时, 已连续居住了一年以上，故其残疾赔偿金按照经常其居住地的标准计算，即以2004年度江西省城镇居民人均可支配收入计算为7559.64元/年。又因为吴友金伤残评定为二处伤残，胸部和肢体损伤均为十级伤残，残疾赔偿金赔偿年限为2年，因此，判决被告给付原告吴友金残疾赔偿金15119.28元。
针对这种情况，也有不少法律人士提出质疑：法律是有权机关制定的，非经法定程序任何人不能进行修改。作为省高级人民法院的民事审判工作指导性文件有权对最高人民法院正式公布的司法解释进行修改吗？法律的权威何在？
三． “城镇居民”认定的思考
就目前人身损害案件中关于“城镇居民”认定的争议，基本上可以归纳为二个倾向：一种意见认为人民法院应严格依照《人身损害解释》的条文进行审理案件。这部分人认为在中国，人权平等是实质的平等。农村和城镇的差距是客观存在的，法律所追求的也是一种实质意义的平等。
另一种意见认为要将“城镇居民”扩大解释，“城镇居民”不仅包括原来的“非农业人口”，也包括在城镇连续居住一年以上的农业人口。他们认为依据《人身损害解释》“ 第三十条 赔偿权利人举证证明其住所地或者经常居住地城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入高于受诉法院所在地标准的，残疾赔偿金或者死亡赔偿金可以按照其住所地或者经常居住地的相关标准计算。 被扶养人生活费的相关计算标准，依照前款原则确定”和《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》相关规定，这种理解是合理合法的。
笔者认为依照第一种意见合法，但于理欠妥；而第二种意见于理可情，但于法无据。首先，《人身损害解释》第三十条所提的“住所地或经常居住地”的标准是关于此地（包括省、自治区、直辖市以及经济特区和计划单列市）和彼地关于城镇居民或农村居民收入标准的适用问题。例如，一个经常居住在福建的城镇里的江西农民工，如果受到人身损害，那其标准可以参照福建省农村居民人均纯收入的标准进行计算，而不是用福建省城镇居民人均可支配收入的标准。关于被扶养人生活费的相关计算标准也是如此。其次，民事诉讼法及相关的司法解释关于经常居住地是“公民离开居所地至起诉时已连续居住一年以上的地方”的规定主要是为了便于诉讼，在《人身损害解释》中不能直接适用。而且用居住一年时间的标准来确定一个人的是否是城镇居民，过于简单，实际难以操作。另外，笔者注意到许多与江西吴友金人身损害赔偿案相似的案件，是政府行政干预或媒体舆论介入的结果，是法律的泛政治化和泛社会化，影响法律的独立性和公正性，不符合法律的精神。
综上，在人身损害案件中，严格将人分为“非农业人口”和“农业人口”并照此标准进行赔偿，的确是对“农业人口”不公，尤其是那些长期工作生活在城镇中的“农业人口”。这些人是城镇中的一个特殊群体，部分人实际年均收入已同于甚至高于城镇居民年均收入。如果无视这一客观事实，仅仅因为受害人为农村户籍就一律按农村居民标准进行赔偿，有违公平。因此在确认赔偿权利人的身份时应以户籍登记主义为原则，以经常居住地为例外。对于赔偿权利人虽为农村居民，但如有证据证实发生交通事故时其已在城镇居住三年以上、且有固定收入不低于自治区统计局公布的城镇居民年均可支配收入的，在诉讼时能提供其居住证明，工作证明，收入证明等，法院在计算赔偿数额时按城镇居民的标准对待，实行“同城待遇”，这样才能体现法律面前人人平等和对农村居民的公平保护。
《人身损害解释》开篇就定义了“赔偿权利人”、“赔偿义务人”。“修辞立其诚”，贵在名正言顺。与其相对，和当事人利益有重大关系的“城镇居民”和“农村居民”没有定义。笔者认为最高人民法院可以征询国家统计部门，就“城镇居民”提出一个明确的标准；如果是因为政治经济因素而不好界定词语，最高人民法院对此可以就司法实践提出指导性意见，各省依法进行相关规定，以便于法官的裁量，实现社会的公平。
参考文献：
［1］周立太．中国律师网．关于建议对最高人民法院（法释[2003]20号）违宪规定进行审查的申请［EB/OL］http://www.acla.org.cn/forum/showthreaded.php?Cat=&Number=621414&page=&view=&sb=5&o=，2004年12月7日 10:13．
［2］杨立新．杨立新民商法网．在人身损害赔偿问题上应当消灭城乡差别［EB/OL］．http://www.yanglx.com/dispnews.asp?id=407，2005年9月23日．
[ 3 ] 王利明，程啸，尹飞．人身损害赔偿疑难问题——最高法院人身损害赔偿司法解释之评论与展望［M］．中国社会科学出版社2004年2月第1版，起止页码538-571．
［4］ 黄松有，孙华璞，俞宏武，最高人民法院人身损害赔偿司法解释的理解与适用［M］．人民法院出版社2004年1月第1版，起止页码2,310-337,354-375,412-417．
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关于印发《龙泉市政府投资项目管理办法》的通知
浙江省龙泉市人民政府办公室
关于印发《龙泉市政府投资项目管理办法》的通知
龙政办发〔2005〕51号
各乡镇人民政府、街道办事处，市政府直属各单位：
《龙泉市政府投资项目管理办法》已经市政府第十八次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真贯彻执行，组织实施。
二○○五年四月十九日
龙泉市政府投资项目管理办法
第一章 总 则
第一条 为进一步加强本市政府投资项目管理，建立决策科学、投向合理、运作规范、监管严格的政府投资管理体系，确保政府投资项目的工程质量，杜绝浪费，发挥政府资金的最大效益，根据有关法律、法规，结合本市实际，制订本办法。
第二条 本办法适用于本市范围内20万元以上（含20万元）所有政府投资项目活动。
第三条 本办法所指的政府投资项目，主要包括：
（一）农业、水利、交通、城市公用设施等基础性项目；
（二）教育、文化、卫生、体育、社会保障、生态建设、环境保护、资源节约等公益性项目；
（三）政府公共服务设施项目；
本办法所指政府资金，包括：
（一）财政预算安排的建设资金；
（二）纳入财政预算管理的专项建设资金；
（三）政府融资以及利用国债的资金；
（四）国际金融组织和外国政府的贷款、赠款；
（五）转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入；
（六）土地使用权出让金；
（七）法律、法规规定的其它政府性资金
第四条 政府投资项目管理必须遵循以下原则：
1、集中财力保重点、量入为出、综合平衡的原则；
2、坚持估算控制概算，概算控制预算，预算控制决算的原则；
3、严格执行项目法人（业主）责任制、招标投标制、合同管理制、建设监理制。
第五条 市发展计划局为政府投资项目综合管理部门,负责政府投资项目规划和计划的编制、组织实施、协调监督等综合管理工作。
市财政局负责政府投资项目财务活动的监督管理。
市审计局负责政府投资资金的执行情况、竣工决算的审计监督。
第二章 项目规划
第六条 各行业主管部门根据国民经济和社会发展中长期规划及行业专项规划，在调查研究、充分论证、科学决策基础上，提出具体项目建议，编制项目建设初步方案。
第七条 项目建设初步方案要初步确定项目建设内容、建设规模、项目总投资及筹资方案等内容。
第八条 项目建设初步方案经过项目主管部门班子集体讨论通过，报分管副市长同意后，报送市发展计划局。
第九条 严肃各行业专项规划的编制及管理工作，各行业主管部门必须按照已批准的专项规划研究项目、提出项目。拟建项目不符合行业专项规划，项目不得列入政府前期项目计划。
第三章 项目前期
第十条 成立政府投资重大项目专家评议委员会，建立重大项目评议专家库，实行重大项目专家评议制度。
第十一条 建立政府投资项目前期论证制度，项目建设初步方案由市发展计划局根据国民经济和社会发展中长期规划及行业专项规划对项目的必要性、建设规模、建设标准及筹资方案等进行初步论证，500万元以上的政府投资项目由市专家评议委员会进行评议。市发展计划局综合论证意见提出项目建议方案报市政府审定后，由市发展计划局下达项目前期工作任务书。
第十二条 政府投资项目前期工作任务书作为项目前期工作的重要依据，确定项目的建设规模、建设标准及投资规模，项目设计和实施过程中原则上不得突破项目前期工作任务书核定的标准和规模。
第十三条 项目前期工作任务书下达后，各行业主管部门落实项目前期工作责任单位及前期负责人，按任务书要求开展项目前期工作。
第十四条 市政府投资项目前期工作经费划入市发展计划局统一管理，由市发展计划局根据项目前期工作进度进行安排。
第十五条 政府投资项目前期管理程序：
（1）项目建议书
（2）项目可行性研究报告
（3）项目初步设计
（4）项目招标投标
（5）开工报告
（6）年度投资计划
总投资100万元以下的政府投资项目建议书和可行性研究报告可合并编制并审批。
政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计必须委托具备相应资质的咨询机构、设计单位编制。
政府投资项目的勘察、设计、施工和监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购，应当依法实行招标。
第十六条 加强政府投资项目审批管理，政府投资项目可行性研究、初步设计审查除相应职能部门外，要有相应的专家参加。500万元以上项目要组织专家评审组审查。市发展计划局必须在审查会召开前3天将资料提交专家审查。审查专家从专家库中随机抽取。
第十七条 政府投资项目实行概算审查制度。100万元以下的投资项目在初步设计审查时一并审查概算；100万元以上（含100万元）的投资项目初步设计图纸审查通过后，由市发展计划局委托符合资质的工程咨询机构单独对工程概算进行评估，并会同有关部门核定后审批。
第十八条 实行重大政府投资项目社会公示制，对1000万元（含1000万元）以上的政府投资项目在初设审批之前，对项目建设方案、建设标准、项目概算、项目负责人等进行社会公示，广泛听取社会各界意见，接受社会和群众监督。
第十九条 市发展计划局负责编制《政府投资项目储备库》，政府投资项目在完成了项目可行性研究报告审批后列入《政府投资项目储备库》。
第四章 项目预备
第二十条 列入《政府投资项目储备库》的项目，完成项目初步设计审批、建设用地已批准、建设资金已落实后列入政府投资预备项目。
第二十一条 政府投资预备项目，由市发展计划局会同市财政局，根据国民经济和社会发展年度计划，在资金总量内经综合平衡后，本着保重点、先续建后新开工原则，按项目轻重缓急合理确定项目建设时间。
第二十二条 政府投资预备项目，在项目建设资金已到位30%，项目法人（或项目管理人）已确定，并通过招标投标产生项目施工单位、监理单位后由项目业主单位提出开工报告申请，报市发展计划局批准，并列入年度投资计划。
第二十三条 逐步创造条件，推行政府投资项目代理建设制，具体实施细则在条件成熟时另行制订。
第五章 项目计划
第二十四条 政府投资项目实行严格的计划管理制度。
第二十五条 政府投资项目年度计划的编制程序，采用“两上两下”分四个阶段进行。
第一阶段(一上)：各行业主管部门于当年6月底前编制上报下年度政府投资项目计划，新建项目需提供：申请报告和项目建设方案（包括现状分析、建设必要性、建设内容及规模、初步选址意见、资金筹措设想等）；
第二阶段（一下）：市发展计划局会同市财政局及有关部门对上报项目进行综合平衡，报市政府审定后下达初步计划；
第三阶段：（二上）：各部门根据下达的初步计划进行项目前期工作后于当年9月底前报市发展计划局；
第四阶段（二下）：市发展计划局会同市财政局于当年11月底前根据政府审议的下年度政府投资项目初步计划中各项目前期工作的进展情况，编制确定年度政府投资项目计划（草案）报市政府批准后下达投资计划。
第二十六条 政府投资项目计划一经批准，必须严格执行，未经规定程序，任何单位和个人不得擅自变更。
第二十七条 政府投资项目计划执行过程中，确需调整年度投资总额或增减新开工项目、或缓建在建项目的，由行业主管部门提出要求，市发展计划局会同市财政局提出计划调整意见及预算调整意见，报市人民政府批准。
第六章 项目实施
第二十八条 政府投资项目列入投资计划，由项目法人（业主）按计划组织实施。
第二十九条 政府投资项目应严格按照批准的初步设计组织施工，任何单位不得随意修改工程勘察、设计文件，对确因实际情况需进行变更的，按基本建设项目管理程序报项目原审批部门重新审批。
第三十条 严格政府投资项目的概算管理，政府投资项目超概算10%或金额50万元以上，由项目原设计单位重新编制项目概算，经行业主管部门班子集体讨论通过，并由原审批单位委托有相应资质的工程咨询单位进行评估。报市政府核准后由原审批部门调整概算。
政府投资项目超概算未经批准，市财政局停止拨付资金。
第三十一条 建立政府投资项目报表制度，各项目业主单位必须在每月后3天内向市发展计划局报送项目进度情况，向市财政局报送资金使用情况。
第七章 资金管理
第三十二条 市财政局负责政府投资项目的资金、财务、会计管理和监督，并对建设单位的借贷资金进行监管。
第三十三条 政府投资项目的建设资金根据“统一管理，集中支付，分户核算”的原则，财务由会计委派管理中心统一管理。加强国有投资公司的管理费用控制，国有投资公司管理费用要与项目建设资金相分离，实行单独建帐，独立核算。
第三十四条 项目业主单位凭批准的项目年度投资计划及资金预算指标，向市财政局办理拨款手续，市财政局根据项目工程进度及时办理拨款手续，并抄告市发展计划局。进一步创造条件实行财政直接拨付资金制度。
第八章 监督管理
第三十五条 强化政府投资项目的监督管理，建立健全严格的政府投资项目监督管理机制。市政府成立由财政、审计、监督、检察等部门组成的政府投资项目监督委员会，对政府投资项目实行全过程监督管理。
第三十六条 市政府各职能部门根据各自职责对政府投资项目进行监督检查。
第三十七条 进一步加强政府投资项目的审计监督，对1000万元以上的政府投资项目实行跟踪审计。
第三十八条 严格对设计、监理、勘察、施工等单位的管理，具体办法由市发展计划局另行制订。
第三十九条 市政府设置政府投资项目举报电话。任何单位、个人都有权举报政府投资项目审批和建设过程中的违纪违法行为。
第九章 项目竣工
第四十条 政府投资项目按批准的设计文件内容完工后，项目业主必须编制工程结算和竣工决算，报财政部门审核。审计部门对政府投资项目概算的执行情况和决算进行审计监督。未经审核、审计的建设项目，不得办理竣工验收手续。
第四十一条 100万元以上（含100万元）的政府投资项目由市发展计划局组织竣工验收；100万元以下的政府投资项目由项目主管部门组织竣工验收，报市发展计划局备案。
第四十二条 1000万元以上政府投资竣工验收前，要将项目实施情况及概算执行情况进行社会公示，接受社会和群众监督。
第四十三条 建立政府投资项目后评价制度。重大项目或由政府投资主管部门确定为需要进行后评价的项目，在建成运营后，可行性研究报告审批部门应当组织有关专家和机构依据批准的可行性研究报告等文件，对项目质量、投资效益、环境影响等进行评价。
第四十四条 政府投资项目竣工后，必须办理国有产权登记。
第十章 附 则
第四十五条 本办法自公布之日起实施。
第四十六条 本办法由市发展计划局负责解释。
